입찰담합 조사협조자의 감면 제한과 과징금 가중 및 감면거부에 대한 독립적 불복

해당 판례

대법원 2017. 1. 12. 선고 2016두35199 판결 [과징금납부명령및감면신청기각처분취소]

하급심

서울고법 2016. 1. 28. 선고 2014누65891 판결

원심은 과징금납부명령 취소청구를 기각하고, 감면신청 기각처분 취소를 구하는 소는 소의 이익이 없다는 이유로 각하하였다.

대법원은 감면기각처분도 독립적으로 다툴 수 있으므로 각하 판단은 잘못이라고 보았다. 다만 감면요건이 충족되지 않았고, 원고만 상고한 사건에서 각하를 청구기각으로 변경할 수 없으므로 원심판결을 유지하였다.

사실관계

가. 설계와 가격을 함께 평가하는 공공공사 입찰

한국토지공사는 2009년 7월 10일 고양삼송 수질복원센터 시설공사를 공고하였다. 하수처리시설에 환경오염 방지시설과 주민편의시설 등을 설치하는 공사였다.

낙찰자는 설계점수 50%, 가격점수 50%를 반영하는 설계·시공 일괄입찰 방식으로 선정하였다.

원고와 상대 회사는 가격경쟁을 배제하고 설계로만 경쟁하기로 합의하였다. 상대 회사는 원심 각주에 당시 코오롱건설 주식회사로 표시되어 있다.

나. 임원 합의와 실무자의 투찰가격 조정

2009년 9월경 원고의 비등기 상무가 상대 회사의 상무에게 가격경쟁을 하지 말자고 제안하였고, 상대방이 이를 수락하였다.

양측 임원은 실무자들에게 구체적인 입찰가격을 협의하도록 지시하였다. 이에 따라 투찰률을 다음과 같이 정하였다.

원고: 예정가격의 94.8%
상대 회사: 예정가격의 94.78%

양측 투찰 담당자는 입찰일인 2009년 9월 29일 한국토지공사 주차장에서 미리 만나, 합의대로 입찰서가 작성되었는지 확인한 뒤 제출하였다.

다. 원고 공동수급체가 낙찰받음

2009년 11월 23일 원고 공동수급체가 낙찰자로 선정되었다. 이후 2009년 12월 16일 부가가치세를 포함한 474억 원의 도급계약을 체결하였다.

과징금 산정에 사용된 부가가치세 제외 계약금액은 43,090,909,090원이었다. 앞서 대법원 판결에서 언급한 약 430억 원은 이 금액을 가리킨다.

원고의 공동수급체 내 지분율은 34%였다.

라. 상대 회사가 먼저 조사협조자 지위를 확인받음

상대 회사는 공정거래위원회 조사 중인 2011년 10월 19일 최초로 감면을 신청하고, 직원 진술서와 입찰가격품의서 등 자료를 제출하였다.

공정거래위원회 사무처장은 2012년 7월 12일 상대 회사의 1순위 조사협조자 지위를 확인하였다.

원고는 뒤늦게 양사의 비등기 상무들이 담합을 주도하였다는 내용을 제출하였다. 원고는 상대 회사가 임원 관여를 숨기고 부장급 직원들 사이에서 담합한 것처럼 진술하였으므로, 상대 회사의 1순위 지위를 취소하고 자신을 1순위로 인정해야 한다고 주장하였다.

원고의 정식 감면신청일은 2014년 5월 19일이다. 대법원은 조사협조를 시작한 시점을 2014년 2월 24일로 구분하여 기재하였다.

마. 과징금 부과와 감면신청 기각

공정거래위원회는 2014년 9월 11일 의결 제2014-186호로 시정명령과 과징금 31억 200만 원의 납부명령을 하였다.

같은 날 별도의 의결 제2014-188호로 감면신청을 기각하였다. 원고가 2순위 조사협조자에 해당하더라도 다음 두 사유로 감경이 배제된다는 이유였다.

담합에 참여한 사업자가 2개뿐이다.
선순위 신고·협조일부터 2년이 지난 뒤 원고가 신고·협조하였다.

바. 실제 과징금 산정

원심에 기재된 산정 과정은 다음과 같다.

먼저 부가가치세 제외 계약금액에 부과기준율 10%를 적용하였다.

43,090,909,090원 × 10% = 기본과징금 4,309,090,909원

이후 같은 기준금액에 다음 가중·감경률을 반영하였다.

고위 임원 직접 관여: 10% 가중
행위 인정과 조사협력: 20% 감경
전년도 당기순이익 적자: 10% 감경

따라서 2차 조정과징금은 다음과 같다.

4,309,090,909원 × (1 + 10% − 20% − 10%) = 3,447,272,727원

여기에 공동수급체로 참여한 점을 고려하여 10%를 추가 감경하고 백만 원 미만을 버려 최종 3,102,000,000원을 부과하였다.

즉, 원고는 자진신고·조사협조자 감면제도에 따른 감면은 받지 못했지만, 일반적인 조사협력에 따른 20% 감경은 받았다. 두 제도를 구분해야 한다.

법리

가. 추가 증거를 제출했다고 당연히 1순위 조사협조자가 되는 것은 아님

원고가 임원 관여라는 추가 사실을 제출한 것은 인정되었다. 그러나 1순위 조사협조자가 되려면 공정거래위원회가 담합을 입증할 충분한 증거를 확보하지 못한 상태에서 필요한 증거를 제공하여야 한다.

원심은 상대 회사가 먼저 제출한 자료만으로도 입찰가격 결정 과정과 방법 등 담합을 입증할 수 있었다고 판단하였다. 대법원도 이를 수긍하였다.

따라서 상대 회사의 진술에 누락이 있었다는 주장과 원고 자신이 1순위 요건을 충족하는지는 별도로 판단해야 한다. 이 판결이 임원 관여 사실의 은폐를 일반적으로 허용한 것은 아니다.

나. 2순위 감경 배제 규정은 적법함

당시 시행령은 2개 사업자만 담합에 참여한 경우와 선순위 신고·협조일부터 2년이 지나 신고·협조한 경우를 각각 감경 배제사유로 정하였다.

대법원은 감면대상자의 범위와 기준을 대통령령에 위임한 법률에, 감면받지 못하는 소극적 자격을 정할 권한도 포함된다고 판단하였다.

이에 따라 법률의 위임은 포괄위임금지원칙에 반하지 않고, 시행령도 위임 범위를 벗어나지 않는다고 보았다.

다. 개정 규정의 적용은 해당 후순위 사업자의 신고·협조 시점을 기준으로 함

원고는 상대 회사가 개정 시행령 시행 전에 신고했으므로 자신에게도 종전 규정이 적용되어야 한다고 주장하였다.

그러나 법원은 최초 신고자의 시점이 아니라 해당 후순위 사업자의 신고·협조 시점을 기준으로 판단하였다.

원고는 개정 시행령이 시행된 2012년 6월 22일 이후에 협조하였으므로 감경 배제 규정이 적용되었다.

라. 공동수급체 지분율 34%가 관련매출액의 상한이 되는 것은 아님

원고는 전체 계약금액이 아니라 자신의 지분율 34%에 해당하는 금액만 관련매출액으로 삼아야 한다고 주장하였다.

원심은 입찰담합 과징금이 부당이득 환수뿐 아니라 행정제재의 성격도 가지며, 원고가 공사 전체 계약금액에 직·간접적인 이해관계를 가진다는 점 등을 들어 배척하였다.

공동수급체 참여에 따른 이익 규모는 감경 등 재량 판단에서 고려할 수 있지만, 관련매출액을 반드시 지분율대로 제한해야 하는 것은 아니라고 본 것이다. 다만 최종 과징금이 취득이익 등에 비추어 과도하다면 비례원칙 위반은 별도로 문제 될 수 있다고 설명하였다.

마. 설계경쟁이 남아 있었다고 가격담합의 중대성이 부정되지는 않음

원고는 설계 부문에서 실제 경쟁하였으므로 위반행위가 매우 중대하지 않다고 주장하였다.

그러나 원심은 유일한 경쟁사업자와 가격을 맞추어 입찰의 가격경쟁 기능을 없앴고, 대규모 공공공사의 재정에 미치는 영향도 크다고 보았다.

대법원 역시 경쟁제한 효과와 부당이득 취득의 우려 등을 고려하여 매우 중대한 위반행위로 평가한 판단을 유지하였다.

바. 비등기 임원의 실질적 권한과 직접 관여가 중요함

원고의 상무는 환경영업팀장으로서 입찰수주 영업을 총괄하고 상대 회사 임원과 직접 접촉하였다. 단순히 보고를 받는 수준을 넘어 담합을 제안하고 실무 협의를 지시한 것이다.

대법원은 이러한 실질적 권한과 직접 관여가 있다면 등기 여부와 관계없이 회사의 과징금을 가중할 수 있다고 보았다. 고시상 가중기준도 합리적인 재량준칙으로 인정하였다.

사. 감면기각처분은 과징금 부과처분과 별도로 다툴 수 있음

원심은 과징금 부과처분을 다투면 충분하므로 감면기각처분에 대한 독립적 소의 이익이 없다고 보았다.

대법원은 이를 명확히 배척하였다. 두 처분은 근거, 요건, 절차와 법적 성격이 다르고, 감면기각은 신청에 대한 거부처분이라는 독립적인 성격을 가진다.

따라서 별도로 의결하고 처분서를 작성하여 통지하였다면 각각 함께 또는 별도로 불복할 수 있다.

아. 각하 판단이 잘못되었는데도 원심판결을 유지한 이유

감면기각처분 취소소송은 적법하지만, 원고가 감면요건을 갖추지 못했으므로 본안에서는 청구를 기각해야 했다.

그러나 이 부분에 대해 원고만 상고하였다. 대법원은 불이익변경금지원칙상 각하판결을 원고에게 더 불리한 청구기각판결로 바꿀 수 없어 원심판결을 유지하였다.

따라서 상고기각이라는 주문만 보고 원심의 소의 이익 판단까지 승인되었다고 이해해서는 안 된다. 대법원 2017. 1. 12. 선고 2016두35199 판결

결론

대법원은 감면기각처분에 대한 독립적인 불복을 인정하면서도, 원고의 감면요건 불충족과 과징금 산정의 적법성을 인정하였다.

결국 과징금 31억 200만 원과 감면신청 기각의 결과가 유지되었다. 다만 원고는 일반적인 조사협력 감경 20%와 적자·공동수급체 참여에 따른 감경을 이미 적용받은 상태였다.

실무상 유의점

자진신고·조사협조자 감면과 일반적인 조사협력 감경은 구분하여 검토해야 한다.
추가 증거의 제출만으로 선순위 지위를 취득하는 것은 아니다. 기존 증거가 담합 입증에 충분했는지가 중요하다.
공동수급체 지분율은 관련매출액을 자동으로 제한하지 않는다. 산정기준과 최종 감경·비례성 주장을 나누어 구성해야 한다.
감면기각처분이 별도로 내려졌다면 과징금 부과처분과 함께 각 처분의 제소기간을 관리해야 한다.
비등기 임원의 직함보다 실제 권한과 담합 제안·지시·협의에 대한 관여 내용을 확인해야 한다.