공동수급체의 입찰담합 과징금을 지분금액이 아닌 전체 계약금액으로 산정할 수 있는지

해당 판례

대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두8193 판결 [시정조치등취소]

원고: 현대건설 주식회사
피고: 공정거래위원회
결과: 상고기각, 원고 패소 원심판결 확정

하급심

서울고법 2014. 4. 24. 선고 2012누27741 판결

원심은 공동수급체의 전체 계약금액을 과징금 산정의 기준으로 삼고, 지역업체에 의무적으로 할당된 지분금액을 공제하지 않은 조치가 적법하다고 판단하였다.

또한 최초 계약 이후 변경계약이 체결된 경우 변경된 계약금액을 기준으로 삼은 조치와 위반행위를 ‘매우 중대한 위반행위’로 평가한 판단도 받아들였다. 대법원은 이를 유지하였다.

아래 원심 판단은 대법원 판결에 기재된 내용을 기준으로 정리하였다.

사실관계

공구를 나누어 수주하기로 한 합의

현대건설은 4대강 살리기 사업과 관련하여 다른 건설사업자들과 일정 지분씩 나누기로 합의하였다.

구체적으로는 선도사업인 금강 1공구와 1차 턴키공사 15개 공구 중 영산강의 2개 공구를 제외한 13개 공구를 대상으로 공구를 배분하기로 합의하고 이를 실행하였다.

공정거래위원회는 이러한 행위를 부당한 공동행위로 보아 2012년 8월 31일 시정명령과 과징금 부과처분을 하였다. 헌법재판소 2016. 4. 28. 선고 2014헌바60 등 결정

공동수급체의 전체 계약금액을 기준으로 과징금 산정

현대건설은 공동수급체를 구성하여 입찰에 참여하고 낙찰받았다. 공동수급체에는 지역업체에 의무적으로 할당된 지분도 포함되어 있었다.

공정거래위원회는 현대건설의 지분에 해당하는 금액만을 기준으로 삼지 않고, 해당 공구의 전체 계약금액을 과징금 산정의 기준으로 삼았다. 최초 계약 이후 변경계약이 체결된 경우에는 변경된 계약금액을 적용하였다.

다만 최종 부과과징금을 결정하는 단계에서는 공동수급체 내 현대건설의 지분비율 등을 고려하여 감경하였다.

현대건설의 주장

현대건설은 다음과 같은 이유로 처분의 위법성을 다투었다.

공동수급체의 전체 계약금액을 기준으로 삼는 것은 시행령이 모법의 위임 범위를 벗어난 것이다.
지역업체에 의무적으로 할당된 지분금액은 관련매출액에서 제외해야 한다.
최초 계약 이후 변경된 계약금액을 기준으로 삼는 것은 부당하다.
사업의 특성상 협의가 불가피했던 사정을 고려하면 ‘매우 중대한 위반행위’로 평가할 수 없다.
부당이득을 얻지 못하고 손해를 입었으므로 과징금 산정에 재량권 일탈·남용이 있다.

원심과 대법원은 위 주장을 받아들이지 않았다. 대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두8193 판결

법리

입찰담합에서는 계약금액이 별도의 과징금 산정기준이 된다

일반적인 부당공동행위에서는 위반기간 동안의 관련 상품·용역 매출액 또는 이에 준하는 금액이 과징금 산정의 기준이 된다.

그러나 입찰담합은 특정 입찰을 둘러싸고 경쟁을 제한하는 행위라는 특수성이 있다. 이에 시행령은 입찰담합에 대해서는 ‘계약금액’을 별도의 산정기준으로 정하였다.

대법원은 이러한 규정이 입찰담합의 구조적 특수성과 제재 필요성을 반영한 것으로서, 법률이 정한 과징금 부과한도를 준수하는 한 모법의 위임 범위를 벗어나지 않는다고 판단하였다.

공동수급체 지분이 있다고 전체 계약금액에서 당연히 공제되는 것은 아니다

과징금은 실제로 얻은 이익을 환수하는 기능과 함께 부당한 공동행위를 억제하는 기능도 가진다.

따라서 입찰담합이 이루어진 공구의 규모를 반영하는 전체 계약금액을 기준으로 삼는 것이 곧바로 부당한 것은 아니다.

이 사건에서는 다음 사정이 함께 고려되었다.

현대건설이 공사 계약금액 전체에 직·간접적인 이해관계를 가지고 있었다.
전체 계약금액은 담합 대상인 공구의 입찰 규모를 반영한다.
최종 과징금 결정 과정에서 현대건설의 지분비율 등을 고려하여 감경하였다.

이에 따라 지역업체에 의무적으로 할당된 지분금액을 관련매출액에서 제외하지 않은 조치도 적법하다고 판단하였다.

즉, ‘과징금 산정의 출발점인 계약금액의 범위’와 ‘개별 사업자의 사정을 반영한 최종 과징금 조정’은 구분된다.

변경계약의 금액을 기준으로 산정할 수 있다

최초 입찰계약 이후 그 계약을 변경하는 계약이 성립한 경우, 변경된 계약금액은 위반행위의 실행으로 얻는 이익을 반영할 수 있다.

대법원은 이 사건에서 공정거래위원회가 변경된 계약금액을 기준으로 관련매출액을 산정한 것이 합리적이라고 판단하였다.

다만 이는 해당 변경계약에 관한 판단이므로, 담합과 관계없는 별개의 공사까지 언제나 산정기준에 포함할 수 있다는 의미로 확대해서는 안 된다.

사업상 협의 필요성이 물량배분 담합의 중대성을 없애지는 않는다

이 사건 공동행위는 공구를 배분하여 실질적인 가격경쟁을 막고 하위 건설사의 입찰 참가를 제한하는 행위였다. 따라서 경쟁제한 효과가 명백하다고 평가되었다.

공정거래위원회는 이를 ‘매우 중대한 위반행위’로 보면서도, 4대강 사업의 특성상 협의가 일정 부분 불가피했던 사정을 고려하여 해당 부과기준율 범위에서 가장 낮은 7%를 적용하였다.

대법원은 이러한 중대성 평가와 부과기준율 선택이 위법하지 않다고 판단하였다.

손실 주장만으로 과징금이 위법해지는 것은 아니다

현대건설은 부당이득 없이 손해만 입었다고 주장하였으나, 원심은 이를 인정할 증거가 없다고 보았다.

또한 정상적인 경쟁이 있었다면 더 낮은 가격으로 낙찰받았을 가능성이 크고, 공정거래위원회가 최종 과징금 결정 단계에서 부당이득의 규모 등을 고려하였다는 점도 참작하였다.

대법원은 이를 근거로 과징금 산정에 재량권 일탈·남용이 없다고 판단하였다. 따라서 이 사건을 ‘실제로 손실이 발생한 사실을 인정하고도 모든 고려를 배제한 판결’로 이해해서는 안 된다. 대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두8193 판결

결론

대법원은 현대건설의 상고를 기각하였다.

공동수급체의 전체 계약금액을 기준으로 삼고, 지역업체 의무배정 지분을 공제하지 않으며, 변경계약 금액을 반영한 과징금 산정이 유지되었다. 위반행위의 중대성 평가와 최종 과징금 결정에도 위법이 없다고 판단하였다.

실무상 유의점

공동수급체 지분이 작다는 이유만으로 과징금 산정기준도 지분금액으로 제한된다고 예상해서는 안 된다.
지분비율과 실제 이익은 산정기준에서의 공제 주장과 최종 과징금 감경 주장을 나누어 검토해야 한다.
변경계약이 있다면 최초 담합 대상 공사와의 관계, 증감 사유 및 계약금액 변동을 확인해야 한다.
적자나 낮은 수익성을 주장하려면 실제 원가·수익 자료를 제시하고, 과징금 결정 과정에서 그 사정이 어떻게 반영되었는지 구체적으로 다투어야 한다.

해당 판례

관련 법령

사실관계

법리

결론

실무상 유의점