산업단지 지정 고시 후 예정지 안으로 옮겨 들어온 공장도 영업보상을 받을 수 있을까?

해당판결

대법원 2019. 12. 12. 선고 2019두47629 판결 [영업휴업보상등]

부산고등법원 2020. 6. 12. 선고 2019누24343 판결 [영업휴업보상등] — 파기환송 후 확정

청구	최종 결과	판단의 핵심
영업손실보상금 136,299,316원 및 지연손해금 청구	청구 기각·확정	산업단지 지정 고시 후 예정지 안으로 사업장을 이전하여 영업을 시작했으므로 보상대상에 해당하지 않음

하급심 및 소송경과

재판 단계	판결	결과
제1심	울산지방법원 2018. 11. 1. 선고 2017구합5847 판결	원고 청구 기각
환송 전 항소심	부산고등법원 2019. 6. 26. 선고 2018누23923 판결	지형도면 고시일을 기준으로 영업보상 대상성을 인정
대법원	대법원 2019. 12. 12. 선고 2019두47629 판결	산업단지 지정 고시일을 기준으로 판단해야 한다며 파기환송
환송심	부산고등법원 2020. 6. 12. 선고 2019누24343 판결	원고 항소 기각. 보상청구를 기각한 제1심 결론 유지·확정

사실관계

가. 원고는 오래전부터 사업했지만, 문제 된 장소에는 지정 고시 후 들어왔다

원고는 1995년부터 다른 장소에서 플라스틱 성형 제조업을 운영하였다.

울산광역시장은 2007. 5. 11. 일반산업단지 지정 및 개발계획을 고시하였다. 고시에는 수용·사용할 토지의 세부목록이 포함되어 있었고, 원고가 나중에 임차한 공장용지도 그 목록에 들어 있었다.

원고는 그 후인 2007. 7. 6. 해당 공장용지와 건물을 임차하여 산업단지 예정지 안으로 사업장을 이전하였고, 2007. 7. 25. 사업자등록을 마쳤다.

울산광역시장은 2009. 3. 5. 산업단지계획 승인 및 지형도면 고시를 하였다.

시점	원고의 영업 상황
1995년부터	다른 장소에서 제조업 운영
2007. 5. 11. 산업단지 지정 고시	아직 이 사건 수용대상 장소에서 영업하지 않음
2007. 7. 6. 이후	산업단지 예정지 안의 공장을 임차하여 사업장 이전
2007. 7. 25.	이전 사업장의 사업자등록
2009. 3. 5. 지형도면 고시	이전한 공장에서 영업 중

나. 이후 진입도로 개설에 따른 영업손실보상을 청구하였다

울산광역시는 산업단지 내 진입도로 개설을 추진하면서 2015. 8. 13. 관련 보상계획을 공고하였다.

원고는 공익사업으로 인한 영업손실보상을 요구하였다. 그러나 지방토지수용위원회는 원고가 산업단지 지정 고시 후 해당 장소에서 영업을 시작했다는 이유로 2016. 8. 24. 보상 신청을 기각하였다. 중앙토지수용위원회도 2017. 3. 23. 이의신청을 기각하였다.

원고는 울산광역시를 상대로 영업손실보상금 136,299,316원과 지연손해금을 청구하였다.

다. 어느 고시일을 기준으로 삼는지가 쟁점이었다

원고는 지형도면이 고시된 2009. 3. 5.에야 산업단지 지정의 효력이 발생하므로, 그 전에 시작한 자신의 영업은 보상대상이라고 주장하였다.

환송 전 항소심은 이를 받아들였다. 그러나 대법원은 수용대상 토지를 특정한 산업단지 지정 고시가 이루어진 2007. 5. 11.을 기준으로 판단해야 한다며 파기환송하였다.

법리

가. 기준일 전부터 해당 장소에서 하던 영업이 공익사업으로 영향을 받는지가 핵심이다

영업손실보상에서는 사업자가 언제 처음 창업했는지만 살피는 것이 아니다. 보상을 청구하는 해당 장소에서 기준일 전부터 계속 영업했는지를 확인해야 한다.

기본적인 구조는 다음과 같다.

구분	영업보상 판단
지정 고시 전부터 해당 장소에서 영업하다가 공익사업 때문에 이전·휴업하게 된 경우	적법한 영업 등 다른 요건을 충족하면 보상대상이 될 수 있음
다른 장소에서 영업하다가 지정 고시 후 산업단지 예정지 안으로 옮겨 들어온 경우	이 사건처럼 기준일 전 영업 요건을 충족하지 못하여 보상대상에서 제외될 수 있음

따라서 “지정 고시 후 이전했다”는 표현만으로는 법적 의미를 알 수 없다. 사업 시행 때문에 기존 사업장을 옮겨 나가는 것인지, 고시 후 사업예정지 안으로 새로 들어오는 것인지를 구분해야 한다.

이 사건 원고는 후자에 해당하였다. 다른 장소에서 1995년부터 영업했다는 사실만으로 새로 이전한 장소의 기준일 전 영업 요건을 충족할 수는 없었다.

다만 보상대상이 되려면 먼저 이전을 완료해야 한다는 뜻은 아니다. 영업장소를 이전하여야 하는 경우의 손실을 평가하여 보상하는 것이므로, 실제 이전 완료와 보상요건은 구분된다.

나. 이 사건의 기준일은 지형도면 고시일이 아닌 산업단지 지정 고시일이다

사업인정은 수용할 목적물의 범위를 확정하고 사업시행자에게 수용권을 부여하는 처분이다.

산업단지개발사업에서도 수용대상 토지 등의 세부목록을 포함한 개발계획을 수립하여 산업단지를 지정·고시하면 사업인정 및 그 고시가 있는 것으로 본다.

이 사건에서는 2007. 5. 11. 지정 고시에 해당 공장용지가 이미 포함되어 있었다. 따라서 원고의 영업이 그날 이전부터 해당 장소에서 계속되었는지를 판단해야 했다.

지형도면 고시는 2009년에 이루어졌지만, 산업입지법은 이를 실시계획 승인 단계에서 하도록 정하고 있다. 대법원은 지형도면 고시가 늦었다는 이유로 이미 발생한 산업단지 지정과 사업인정의 효력을 뒤로 미룰 수 없다고 판단하였다.

다. 산업단지 지정 고시일을 언제나 일률적으로 적용하는 것은 아니다

이 판결은 최초 지정 고시에 수용대상 토지의 세부목록이 포함된 사안이다.

산업단지를 먼저 지정하고 사업시행자나 수용대상 토지의 세부목록을 나중에 개발계획에 포함하여 고시한 경우에는 그 후속 고시 시점을 검토해야 한다.

또한 사업인정 고시보다 앞서 적법한 보상계획 공고가 이루어진 경우에는 영업보상 기준일이 그 공고일로 앞당겨질 수 있다.

따라서 실제 사건에서는 ‘산업단지 지정일’이라는 명칭만 볼 것이 아니라, 해당 토지가 언제 특정되었는지와 선행 보상계획 공고가 있었는지를 함께 확인해야 한다.

라. 환송심은 지정 실효와 새로운 사업이라는 주장도 배척하였다

원고는 환송심에서 최초 지정이 기간 경과로 실효되었거나, 후속 사업계획 변경과 진입도로 개설이 새로운 사업에 해당한다고 주장하였다.

환송심은 다음과 같이 판단하였다.

실시계획 승인신청 기간: 당시 승인신청 기간을 넘겼다는 사정만으로 산업단지 지정이 곧바로 실효되는 것은 아니다. 지정 해제에 관한 별도의 요건을 검토해야 한다.
산업단지 지정 해제: 당시 지방산업단지에 적용되는 3년이 지나기 전인 2009. 3. 5. 산업단지계획 승인 고시가 이루어져 실시계획 승인도 의제되었다.
사업인정 실효: 산업단지개발사업에는 개발계획에서 정한 사업기간 내 재결신청을 허용하는 특별규정이 적용되며, 이 사건에서는 변경된 사업기간 내에 재결신청이 이루어졌다.
후속 계획 변경: 면적과 사업목적 등이 일부 변경되었지만, 기존 사업의 변경에 해당할 뿐 새로운 산업단지 지정으로 볼 수 없었다.
진입도로 개설: 당초 산업단지개발사업에 포함된 내부도로 공사였으므로 별개의 신규 사업에 해당하지 않았다.

결국 기준일을 후속 고시일로 바꾸어야 한다는 주장은 받아들여지지 않았다.

실무상 유의점

창업일과 해당 장소의 영업 개시일을 구분해야 한다. 종전 사업자등록이나 오랜 영업 경력만으로 새 사업장의 보상요건이 충족되지는 않는다.
이전의 방향과 원인을 분명히 해야 한다. 고시 후 예정지 안으로 들어온 경우인지, 기존 영업이 공익사업 때문에 이전하게 된 경우인지 사실관계부터 정리해야 한다.
최초 고시의 토지 세부목록을 확인해야 한다. 해당 필지가 언제 포함되었는지, 분할·합병된 토지라면 종전 지번과 어떻게 연결되는지 대조해야 한다.
실제 영업과 적법성을 함께 입증해야 한다. 임대차계약, 설비 반입, 전력 사용, 매출·거래 자료와 함께 필요한 허가 등을 확인해야 한다.
기존 영업의 승계는 별도로 검토해야 한다. 고시 후 새로운 영업을 시작한 경우와 기준일 전부터 존재하던 영업을 양수한 경우를 동일하게 취급해서는 안 된다.
보상대상성과 보상액을 구분해야 한다. 이 사건은 영업손실의 액수를 적게 인정한 사건이 아니라, 기준일 전 영업 요건을 충족하지 못하여 청구 자체가 기각된 사건이다.