공동출자법인의 도시개발사업 시행자 지정과 토지소유자 동의·수용 요건의 구별

해당판례

대전고등법원 2023. 10. 12. 선고 2022누12638 판결

사건명: 사업시행자지정처분취소.

도시개발사업의 공동출자법인을 시행자로 지정한 처분에 대하여 토지소유자 등이 취소를 청구한 사건이다. 항소심은 원고들의 항소를 모두 기각하였고, 이후 대법원 2023두59681 사건에서 상고가 기각되어 확정되었다.

아래의 구체적인 판단 내용은 확정된 항소심판결의 이유를 중심으로 정리한다.

하급심 및 사건경과

재판 단계	사건	결과
제1심	대전지방법원 2022. 8. 17. 선고 2020구합107758 판결	원고들의 청구 기각
항소심	대전고등법원 2023. 10. 12. 선고 2022누12638 판결	원고들의 항소 모두 기각
상고심	대법원 2023두59681 판결	상고기각으로 확정

제1심과 항소심 모두 시행자 지정처분을 취소하지 않았다. 항소심은 공동출자법인의 출자요건, 토지소유자의 동의요건, 결합개발의 적법성 및 시행자 지정에 관한 재량권 행사 등을 심리하여 원고들의 주장을 받아들이지 않았다.

원고들은 항소심 진행 중인 2023년 8월 7일, 당초의 시행자 지정처분 취소청구에 토지 세부목록 고시처분의 취소청구를 추가하려 하였다. 그러나 항소심은 두 처분의 독립성, 청구의 기초 및 기간 준수 문제를 이유로 청구변경을 허가하지 않았다. 추가하려던 청구를 본안에서 심리하여 기각한 것은 아니다.

상고기각으로 항소심판결이 확정되었으며, 파기환송심은 없다.

한편, 이 사건과 별도로 도시개발구역 지정처분 자체의 취소를 구한 소송도 진행되었다. 그 소송은 대전지방법원 2021년 7월 15일 선고 2020구합107741 판결, 대전고등법원 2022년 7월 8일 선고 2021누11898 판결을 거쳐, 대법원 2022년 11월 17일 선고 2022두51802 판결의 심리불속행기각으로 확정되었다. 이는 이번 시행자 지정처분 취소소송의 상소 경과와 구별된다.

사실관계

원고들은 사업구역 안의 종전 토지소유자들과 그 토지를 매수하여 도시개발사업을 추진하려던 AQ였다. 피고는 대전광역시장이고, 피고보조참가인 A 주식회사는 피고로부터 도시개발사업 시행자로 지정받은 공동출자법인이었다.

종전 토지소유자인 원고들은 AQ에 토지를 매도하고 AR 앞으로 신탁등기를 마쳤으나, 매매대금 일부를 지급받지 못한 상태였다. 따라서 이들은 토지의 등기명의를 이전하였어도 사업 진행과 토지의 권리관계에 이해관계를 가지고 있었다.

당초 K 회사는 2019년 11월 L블록의 도시개발구역 지정을 제안하였다가 2020년 1월 이를 철회하였다. 이후 K 등 다섯 회사가 출자하여 A 회사를 설립하였고, A 회사가 공동주택용지와 공원용지를 포함한 새로운 구역 지정을 제안하였다.

A 회사의 출자구조는 다음과 같았다.

출자자	출자비율	법원이 확인한 주요 사항
K	49.99%	최대 출자자
M	15.01%	법령상 요건을 갖춘 부동산개발업자
N	15%	법령상 요건을 갖춘 부동산개발업자
O	10%	해당 시행령에서 정한 금융회사
P	10%	해당 시행령에서 정한 금융회사

M과 N의 출자비율 합계는 30.01%, O와 P의 출자비율 합계는 20%였다.

사업과 처분의 주요 경과는 다음과 같다.

구역 지정 제안: A 회사는 2020년 3월 26일 공동주택용지와 공원용지를 포함한 총 140,991㎡의 도시개발구역 지정을 제안하였다.
구역 지정 및 시행자 지정: 피고는 2020년 11월 27일 공동주택용지인 T구역 127,338㎡와 공원용지인 U구역 13,653㎡를 하나의 도시개발구역으로 지정하고, 같은 날 A 회사를 시행자로 지정하였다. 당시 토지 세부목록도 고시하였으나, 개발계획은 아직 수립·고시되지 않았다.
개발계획 수립: 피고는 2021년 11월 26일 개발계획을 수립·고시하면서 토지 세부목록을 함께 고시하였다.
실시계획 인가 등: 피고는 2022년 11월 17일 구역 지정 및 개발계획의 변경과 실시계획 인가 등을 고시하였다. 첨부된 토지 세부목록에는 ‘변경 없음’이라고 표시하였다.

원고들은 A 회사에 단독으로 30% 이상을 출자한 적격 출자자가 없고, 토지소유자의 동의도 부족하며, 떨어진 공동주택용지와 공원용지를 결합한 개발방식에도 문제가 있다고 주장하였다.

또한 A 회사가 K 회사의 종전 제안 과정에서 받은 동의서를 유용하였다고 주장하면서, 이러한 제안 단계의 하자가 구역 지정과 시행자 지정의 위법으로 이어진다고 다투었다. 이는 원고들의 주장으로, 법원이 동의서 유용 사실을 확정하여 인정한 것은 아니다.

법리

공동출자법인의 출자요건과 출자비율 합산

일반적인 판단 기준

공동출자법인의 시행자 자격을 판단할 때, 법령에서 정한 적격 출자자들의 출자비율은 합산할 수 있다. 적격 출자자 중 한 곳이 반드시 단독으로 30% 이상을 출자하여야 한다고 해석할 수 없다.

시행자는 출자자들 각각이 아니라 이들이 설립한 공동출자법인이다. 따라서 여러 적격 출자자의 지분을 합산한다고 하여 그 출자자들이 공동시행자가 되는 것은 아니다.

해당 사건에 대한 적용

M과 N은 법령상 요건을 충족한 부동산개발업자이고, 출자비율 합계가 30.01%였다. 금융회사인 O와 P의 출자비율 합계도 20%였다.

법원은 A 회사가 공동출자법인의 시행자 자격요건을 충족한다고 판단하였다.

구역 지정 제안·시행자 지정·실제 수용의 구별

일반적인 판단 기준

각 단계의 요건은 목적과 적용대상이 다르므로 구별하여야 한다.

단계	이 사건에서 문제 된 요건
도시개발구역 지정 제안	대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자의 동의
공동출자법인의 시행자 지정	공동출자법인의 법정 자격요건 및 지정권자의 적법한 재량 행사
실제 토지 수용·사용	해당 민간 시행자에 대한 토지면적 3분의 2 이상 소유 및 토지소유자 총수 2분의 1 이상 동의 등

구역 지정 제안에 필요한 동의요건이나 실제 수용을 위한 소유·동의요건을 공동출자법인의 시행자 지정요건으로 그대로 옮겨 적용할 수 없다.

또한 지정권자는 직권으로 도시개발구역을 지정할 수 있으므로, 제안자의 자격이나 동의요건에 흠결이 있다는 이유만으로 구역 지정처분이 곧바로 위법해지는 것은 아니다.

해당 사건에 대한 적용

법원은 A 회사가 시행자로 지정될 당시 수용에 필요한 토지 소유·동의요건까지 모두 충족하여야 한다는 원고들의 주장을 받아들이지 않았다.

다만 이 판단은 A 회사가 이후에도 수용요건을 갖출 필요가 없다는 의미가 아니다. 실제 수용·사용 단계에서는 별도의 법정 요건과 절차를 충족하여야 한다.

아울러 국토계획법상 도시계획시설사업의 시행자 지정요건을 이 사건 도시개발사업에 그대로 적용할 수 없다고 판단하였다.

시행자 지정과 사업인정의제의 구별

일반적인 판단 기준

시행자 지정은 특정 사업자에게 도시개발사업을 시행할 지위를 부여하는 처분이다. 사업인정이 의제되는 토지 세부목록 고시는 수용대상 토지를 특정하고 수용에 관한 법적 효과를 발생시키는 것으로, 두 처분은 구별된다.

이 사건과 같이 구역 지정 후 개발계획을 수립하는 경우에는 구역 지정 당시 토지 세부목록을 고시하였다는 사실만으로 사업인정의제의 효과가 발생하지 않는다.

해당 사건에 대한 적용

법원은 개발계획이 수립되지 않았던 2020년 11월 27일의 토지 세부목록 고시에는 사업인정의제의 효과가 발생하지 않았다고 판단하였다.

개발계획과 토지 세부목록이 함께 고시된 2021년 11월 26일에 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 보았다. 이후 실제 수용에는 토지 소유·동의요건과 협의 등 별도 절차가 필요하다.

2022년 11월 17일 고시에서 기존 토지 세부목록을 ‘변경 없음’으로 다시 첨부한 것은 사업인정 시점을 새로 설정하는 것으로 보지 않았다.

별개 처분에 대한 청구 추가와 제소기간

일반적인 판단 기준

시행자 지정처분과 토지 세부목록 고시처분은 목적·요건·효과가 다르므로, 후자의 고시가 이루어졌다는 사정만으로 소송 대상인 시행자 지정처분이 변경되었다고 볼 수 없다.

새로운 처분의 취소를 추가로 구하는 경우에는 청구변경의 허용요건과 그 처분에 대한 제소기간을 따로 검토하여야 한다. 최초 소송을 제기한 때를 기준으로 모든 후속 처분의 제소기간이 보전되는 것은 아니다.

해당 사건에 대한 적용

원고들이 2023년 8월 7일 추가하려던 청구는 기존 시행자 지정처분 취소청구와 별개의 처분을 대상으로 하였다.

법원은 행정소송법 제22조에 따른 처분 변경에 해당하지 않고 신청기간도 지났으며, 민사소송법 제262조에 따른 청구변경으로도 허용하기 어렵다고 판단하였다. 새로 추가하려던 취소청구 자체의 제소기간도 도과하였다고 보았다.

따라서 토지 세부목록 고시의 취소청구를 추가하는 청구변경을 허가하지 않았다.

결합개발과 시행자 지정에 관한 재량

일반적인 판단 기준

서로 떨어진 지역을 하나의 도시개발구역으로 결합하는 경우에는 법령상 결합개발 요건과 계획의 합리성을 검토하여야 한다. 결합되는 모든 지역이 각각 독립적인 도시개발구역 지정요건을 갖추어야 한다고 일률적으로 해석할 수는 없다.

시행자 지정에는 재량이 인정되지만, 사업수행 능력이나 사업의 실현 가능성 등 중요한 사정을 누락하거나 합리성 없이 판단한 경우에는 위법할 수 있다.

해당 사건에 대한 적용

법원은 공원용지인 U구역이 결합개발의 법정 요건에 해당하고, 상위계획에 따른 중앙공원 조성과 전체 개발사업의 효율성을 고려할 필요가 있다고 보았다.

A 회사의 사업 추진에 반대하는 토지가 상당하다는 주장 등만으로는 지정처분 당시 사업의 실현이 불가능하였거나 지정권자가 재량권을 일탈·남용하였다고 인정하기 부족하다고 판단하였다.

신탁등기를 마친 종전 토지소유자의 원고적격

일반적인 판단 기준

토지를 매도하고 신탁등기를 마쳤더라도 매매대금 지급 상황, 신탁 종료 시 권리 회복 가능성, 사업 관련 동의요건에서의 지위 등을 종합하여 처분을 다툴 법률상 이익을 판단한다.

해당 사건에 대한 적용

종전 토지소유자인 원고들은 매매대금 일부를 받지 못했고, 신탁계약의 해지·종료로 종전 지위를 회복할 가능성도 있었다.

법원은 도시개발사업을 위한 처분신탁 등에서 토지소유자 및 동의자 수를 산정할 때 위탁자를 기준으로 하는 점도 고려하여 원고적격을 인정하였다. 따라서 이 사건은 원고적격이 없어서 소가 각하된 사건이 아니라, 본안 판단에서 시행자 지정의 취소사유가 인정되지 않은 사건이다.

실무적 유의점

각 처분과 불복기간을 별도로 관리해야 한다. 구역 지정, 시행자 지정, 개발계획 및 토지 세부목록 고시, 실시계획 인가를 하나의 처분처럼 취급하면 필요한 취소청구의 제소기간을 놓칠 수 있다.
동의율은 단계별로 계산해야 한다. 구역 지정 제안의 면적 기준 동의요건과 실제 수용의 토지 소유·인원 기준 동의요건을 구별하고, 산정기준일과 이후 취득 토지의 처리도 확인해야 한다.
공동출자법인은 출자자의 자격과 지분을 함께 확인해야 한다. 적격 출자자들의 지분 합산이 가능하더라도 각 출자자가 해당 법령상 자격요건을 충족하는지에 관한 자료가 필요하다.
시행자 지정만으로 수용 가능성이 확보되었다고 계약해서는 안 된다. 토지매매·투자·금융약정에서는 시행자 지정, 개발계획 고시, 수용요건 충족 등을 구분하여 이행조건과 미충족 시 처리방법을 정할 필요가 있다.
동의서 문제의 법적 영향을 구체화해야 한다. 동의서의 작성·사용에 문제가 있다는 주장과 그 문제가 어떤 처분의 취소사유가 되는지는 별도로 검토해야 한다. 이 판결을 동의서 유용 자체가 허용된다는 취지로 이해해서는 안 된다.
신탁등기 후에도 권리관계 자료를 보존해야 한다. 미지급 매매대금, 신탁 종료 및 소유권 회복에 관한 약정은 원고적격과 계약상 권리행사에서 중요한 자료가 된다.
사업수행 능력 부족은 처분 당시의 구체적 자료로 입증해야 한다. 토지 확보 가능성, 자금조달 계획, 동의 확보 경위 및 사업 일정 등을 통해 지정권자의 판단에 어떤 오류가 있었는지 밝혀야 한다.

공동출자법인의 도시개발사업 시행자 지정과 토지소유자 동의·수용 요건의 구별

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법리

실무적 유의점