해당 판례
재개발조합이 사업구역 내 국·공유지를 사용하면서 납부한 변상금과 대부료의 반환을 청구한 사건이다.
대법원은 일반재산이라도 사업시행계획에 따라 조합에 양도될 예정이었다면 일정한 범위에서 사용을 정당화할 법적 지위가 인정된다고 판단하였다. 피고들의 상고를 모두 기각하여, 변상금 중 97,785,559원과 이에 대한 이자 등을 반환하도록 한 원심의 결론이 유지되었다.
하급심
부산지방법원 동부지원 2022. 1. 12. 선고 2021가단204239 판결
제1심은 토지의 성격과 사용 시기에 따라 변상금 반환 범위를 구분하였다.
- 행정재산은 사업시행인가에 따라 사용허가가 의제되므로 변상금 부과가 무효라고 판단하였다.
- 일반재산은 관리처분계획 인가·고시 이후의 사용에 대해서만 변상금 부과가 무효라고 판단하였다.
- 별도로 체결한 대부계약에 따른 대부료의 반환청구는 받아들이지 않았다.
이에 따라 조합의 청구액 150,624,310원 중 97,785,559원의 반환을 명하였다.
조합과 한국자산관리공사의 항소를 모두 기각하였다.
조합이 항소심에서 추가한 대부료 상당의 손해배상청구도 받아들이지 않았다. 한국자산관리공사가 관리업무를 위탁받았을 뿐이므로 반환책임이 없다는 주장도 배척하였다.
대법원은 원심의 일부 이유를 보완하면서 결론을 유지하였다. 따라서 파기환송 없이 종결된 사건이다.
관련 판례
- 대법원 2007. 12. 13. 선고 2007다51536 판결 사업계획승인으로 취득한 도로부지의 점유권원이 용도폐지만으로 곧바로 소멸하지는 않는다고 판단하였다.
- 대법원 2014. 7. 16. 선고 2011다76402 전원합의체 판결 국유재산에 대한 변상금 부과·징수권과 민사상 부당이득반환청구권은 법적 성질이 다르므로 별도로 행사할 수 있다고 판단하였다.
- 대법원 2023. 10. 18. 선고 2023두42584 판결 국유재산의 점유·사용을 정당화할 법적 지위가 있는 사람에 대한 변상금 부과처분은 당연무효라는 법리를 확인하였다.
관련 법령
- 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것) 제28조 제1항, 제30조 사업시행인가와 사업시행계획서에 관한 규정.
- 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것) 제32조 제1항 제12호, 제13호 사업시행인가에 따른 국·공유재산의 사용허가 의제에 관한 규정.
- 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것) 제66조 제1항부터 제4항까지 국·공유재산의 처분에 관한 사전 협의, 정비사업 외 목적의 처분 제한 및 사업시행자에 대한 우선 매각·임대에 관한 규정.
- 국유재산법 제2조 제9호, 제72조 제1항 국유재산 무단점유자에 대한 변상금의 정의와 부과에 관한 규정.
- 공유재산 및 물품 관리법 제2조 제9호, 제81조 제1항 공유재산 무단점유자에 대한 변상금의 정의와 부과에 관한 규정.
- 민법 제741조 법률상 원인 없이 얻은 이익의 반환에 관한 규정.
대부료 반환 여부와 관련하여 하급심은 도시 및 주거환경정비법 제97조 제2항의 정비기반시설 무상양도 요건도 판단하였다.
사실관계
재개발사업과 국·공유지 사용
원고는 부산 북구 일대 약 20,735㎡에서 재개발사업을 시행하는 조합이었다. 한국자산관리공사는 대한민국과 부산광역시로부터 사업구역 내 국·공유재산의 관리·처분 업무를 위탁받았다.
조합은 2016년 4월 4일 사업시행인가를 받았고, 같은 달 13일 인가가 고시되었다. 이후 2017년 7월 12일 관리처분계획인가를 받았으며, 같은 달 19일 고시되었다.
사업구역에는 국가나 부산광역시 소유의 토지가 포함되어 있었다. 일부는 주민들의 통행에 사용되던 사실상의 도로였고, 일부는 일반재산이었다.
변상금과 대부료 납부
한국자산관리공사는 조합이 해당 토지를 무단으로 점유하였다며 세 차례 변상금을 부과하였다. 조합은 이를 납부하고, 제1토지에 대해서는 별도의 대부계약도 체결하였다.
제2토지에 대해서는 제1심이 관리처분계획 인가·고시 이후 기간의 변상금만 반환 대상으로 인정하였다.
대부료 45,770,940원은 2021년 2월 1일부터 같은 해 12월 31일까지의 사용에 관한 금액으로, 변상금과 별개의 지급이었다.
조합과 한국자산관리공사의 주장
조합은 사업시행인가로 사용허가가 의제되므로 무단점유자가 아니며, 변상금 부과처분은 당연무효라고 주장하였다. 또한 제1토지는 무상양도 대상 정비기반시설이므로 대부료도 낼 의무가 없다고 주장하였다.
한국자산관리공사는 사용허가 의제는 행정재산에만 적용되고 일반재산에는 적용되지 않으며, 대부료는 유효한 대부계약에 따라 지급된 것이라고 반박하였다.
법리
양도 예정인 일반재산도 사업시행인가 이후 변상금 부과가 제한된다
대법원은 다음 요건을 갖춘 경우 사업시행자에게 사용을 정당화할 법적 지위가 인정된다고 판단하였다.
- 사업시행계획상 해당 일반재산이 정비구역에 포함되어 있을 것.
- 그 재산을 사업시행자에게 양도하기로 예정하였을 것.
- 소유권 취득 전 사용관계에 관하여 별도로 정한 조건 등 특별한 사정이 없을 것.
- 사업시행인가 후 소유권을 취득하기에 상당한 기간 내의 사용일 것.
사업시행인가 과정에서는 인가권자와 국·공유재산 관리청 사이에 처분에 관한 협의가 이루어진다. 따라서 관계 기관은 조합이 사업을 진행하면서 해당 토지를 사용할 것임을 충분히 예상할 수 있다.
그런데 별도의 사용조건도 정하지 않은 채, 이후 조합을 통상의 무단점유자와 동일하게 취급하여 변상금을 부과하는 것은 부당하다는 것이다.
이 사건 일반재산도 사업시행인가 당시 조합에 양도될 예정이었고, 실제로 조합에 양도되었다. 사용관계에 관한 별도의 정함도 없었으므로 변상금 부과처분은 당연무효라고 판단하였다.
하급심의 관리처분계획 기준을 그대로 따른 것은 아니다
하급심은 일반재산의 사용이 정당화되는 시점을 관리처분계획 인가·고시 이후로 보았다.
대법원은 이를 보완하여, 위 요건을 갖춘 일반재산이라면 그보다 앞선 사업시행인가 때부터 사용을 정당화할 법적 지위가 인정된다고 판단하였다.
다만 대법원은 피고들의 상고를 기각하였으며 반환금액을 추가로 늘리지 않았다. 따라서 확정된 반환원금은 97,785,559원이다.
변상금 부과가 무효라도 토지를 무료로 사용하는 것은 아니다
변상금은 통상적인 사용료나 대부료의 120%에 해당하는 금액으로, 무단점유에 대한 징벌적 성격을 포함한다.
따라서 다음 문제는 구별해야 한다.
대법원은 변상금을 부과할 수 없는 경우에도 민사상 부당이득반환청구권이 성립할 수 있다고 명시하였다.
즉, 이 판결은 조합의 무상사용권을 인정한 판결이 아니다. 조합이 이미 납부한 변상금의 반환과, 국가·지방자치단체가 사용대가를 청구할 수 있는지는 각각 판단해야 한다.
사실상의 도로라는 이유만으로 무상양도 대상이 되지는 않는다
하급심은 제1토지가 실제 도로로 이용된 행정재산이라고 인정하면서도, 조합에 무상양도되어야 하는 정비기반시설이라는 주장은 받아들이지 않았다.
행정재산에 해당하는지와 정비기반시설로서 무상양도되는지는 판단 기준이 다르기 때문이다.
이 사건에서는 제1토지가 국토계획법이나 도로법에 따른 절차를 거쳐 설치된 도로라는 증거가 없었다. 따라서 무상양도 대상이라는 전제에서 제기한 대부료 반환청구도 기각되었다.
한국자산관리공사를 상대로 반환청구를 할 수 있다
한국자산관리공사는 자신은 관리업무를 위탁받은 기관일 뿐이라고 주장하였다.
대법원은 변상금의 실질적 귀속에 관한 원심의 설명에 일부 적절하지 않은 부분이 있다고 지적하면서도, 이 사건에서 한국자산관리공사를 상대로 부당이득반환청구를 할 수 있다는 결론은 유지하였다.
따라서 원심의 귀속 논리 전체를 일반화하기보다는, 이 사건에서 한국자산관리공사의 반환책임이 인정되었다는 범위로 이해하는 것이 정확하다.
실무상 유의점
- 사업구역에 포함되었다는 사실만으로는 부족하다. 사업시행계획과 관리청 협의자료에서 해당 토지를 조합에 양도하기로 예정했는지 확인해야 한다.
- 인가조건이나 별도 계약에서 소유권 취득 전 사용관계를 어떻게 정했는지 살펴야 한다. 보호되는 기간도 무제한이 아니라 소유권 취득에 필요한 상당한 기간이다.
- 변상금 반환, 대부료 면제, 사용이익 반환 문제를 구분해야 한다. 특히 사실상의 도로가 행정재산이라는 이유만으로 무상양도 대상이 되는 것은 아니다.