허가 기한을 넘긴 기존 공장, 곧바로 폐쇄명령을 할 수 있을까?

해당판결

대법원 2022. 1. 27. 선고 2021두38536 판결

사건명: 폐쇄명령처분취소

확정 여부: 파기환송 후 폐쇄명령을 취소한 판결에 대하여 대법원 2023. 11. 2. 선고 2023두45927 판결로 피고의 상고가 심리불속행 기각되어 원고 승소 확정

구분	최종 결과	판단의 핵심
아스콘제조 대기배출시설 및 방지시설에 대한 폐쇄명령 취소청구	전부 인용·확정	기존 건축물 특례가 적용되므로 입지제한 위반을 이유로 폐쇄할 수 없고, 개선으로도 배출허용기준을 충족할 가능성이 없다는 점도 입증되지 않음
경기도지사의 상고	심리불속행 기각	폐쇄명령을 취소한 환송심판결 확정

확정된 것은 2018. 8. 30.자 폐쇄명령의 취소입니다. 배출시설 설치허가를 받은 것으로 간주하거나, 허가 없이 계속 조업할 수 있다고 판단한 것은 아닙니다.

하급심 및 소송경과

가. 제1심

수원지방법원 2020. 2. 6. 선고 2018구합69371 판결

원고의 폐쇄명령 취소청구를 기각하였습니다.

나. 환송 전 항소심

수원고등법원 2021. 4. 16. 선고 2020누10995 판결

원고 패소 판단을 유지하였습니다.

법령 개정에 따라 2008. 12. 31.까지 설치허가를 받아야 했는데 이를 받지 않았으므로, 2009. 1. 1.부터 무허가 배출시설이 되어 기존 건축물 특례를 적용할 수 없다고 판단하였습니다.

다. 파기환송 판결

대법원 2022. 1. 27. 선고 2021두38536 판결

허가 기한을 넘겼다는 사정만으로 기존 건축물 특례의 적용이 배제되지는 않는다고 판단하였습니다. 특례 요건에 해당하는지를 심리하지 않고 폐쇄명령을 적법하다고 본 원심판결을 파기환송하였습니다.

라. 환송 후 항소심

수원고등법원 2023. 6. 14. 선고 2022누10579 판결

배출시설 설치신고 서류에서 기존 용도가 확인되고, 법령 개정 이후에도 업종 변경 없이 아스콘 제조공장으로 사용된 사실을 인정하였습니다.

이에 기존 건축물 특례를 적용하여 제1심판결과 폐쇄명령을 모두 취소하였습니다.

마. 최종 상고심

대법원 2023. 11. 2. 선고 2023두45927 판결

경기도지사의 상고를 심리불속행 기각하였습니다.

따라서 구체적인 법리 설명은 2021두38536 판결에서, 환송 후 사실인정과 처분 취소 이유는 2022누10579 판결에서 확인해야 합니다.

비교 사항	대법원 2019두51499 판결	이 사건
설립 당시의 위법성	당시부터 특정대기유해물질 배출시설로서 설치가 금지된 것으로 판단	설립 당시 지정되어 있던 특정대기유해물질이 배출되었다는 점이 입증되지 않음
검출물질과 규제의 관계	벤젠·포름알데히드·아세트알데히드 등이 검출되어 설립 당시부터 규제 대상이었던 것으로 판단	설립 후 법령 개정으로 추가 지정된 다환 방향족 탄화수소류가 검출
최종 결과	폐쇄명령 유지	기존 건축물 특례를 인정하여 폐쇄명령 취소

사실관계

가. 신고를 마치고 운영하던 아스콘 공장

원고 회사는 2000. 12. 14. 경기 양평군에 아스콘 제조공장을 설치하기 위하여 대기오염물질 배출시설 설치신고를 하고 공장을 운영하였습니다.

당시 부지는 준농림지역이었으며, 2008. 12. 31. 계획관리지역으로 변경되었습니다.

나. 법령 개정에 따른 특정대기유해물질 추가 지정

2005. 12. 30. 대기환경보전법 시행규칙이 개정되면서 다환 방향족 탄화수소류 등이 특정대기유해물질로 추가되었습니다. 해당 별표의 개정규정은 2008. 1. 1. 시행되었습니다.

경과규정은 종전 규정에 따라 설치·운영하던 시설이 새로 허가 대상이 된 경우 2008. 12. 31.까지 필요한 허가를 받도록 정하였습니다. 원고는 이 기한까지 설치허가를 받지 않았습니다.

다. 특정대기유해물질 검출과 폐쇄명령

주민들의 악취 민원 등에 따라 실시한 검사에서, 2018. 5. 14. 채취한 시료에 다환 방향족 탄화수소류가 56,969.8ng/㎥ 검출되었습니다. 이는 설치허가 대상 판단기준인 10ng/㎥를 초과하는 수치였습니다.

경기도지사는 계획관리지역에서 허가받지 않은 특정대기유해물질 배출시설을 설치·사용하였다는 이유로 2018. 8. 30. 시설 폐쇄를 명하였습니다.

원고는 기존 건축물에 관한 특례가 적용되므로 입지제한 위반을 이유로 폐쇄할 수 없다며 취소소송을 제기하였습니다.

법리

가. 허가를 받지 않은 문제와 설치 자체가 금지되는 문제를 구별해야 한다

구 대기환경보전법 제38조는 사용중지명령과 폐쇄명령을 구분하였습니다.

요건	법률상 조치
필요한 허가를 받지 않거나 신고하지 않고 배출시설을 설치·사용한 경우	원칙적으로 사용중지명령
시설을 개선하거나 방지시설을 설치·개선해도 배출허용기준 이하로 낮출 가능성이 없는 경우	폐쇄명령
설치장소가 다른 법률에 따라 해당 배출시설의 설치가 금지된 경우	폐쇄명령

따라서 허가를 받지 않았다는 사실만으로 폐쇄명령의 추가 요건까지 당연히 충족하는 것은 아닙니다.

이 사건에서 대법원은 허가 미취득이 사용중지명령의 요건에 해당한다는 점을 인정하면서도, 입지제한을 이유로 폐쇄하려면 기존 건축물 특례의 적용 여부를 먼저 판단해야 한다고 보았습니다.

나. 기존 건축물 특례는 법령 변경으로 생긴 입지상 부적합을 조정하는 규정이다

적법하게 설치된 건축물이 이후의 법령 개정이나 도시관리계획 변경 등으로 건축제한에 부적합하게 될 수 있습니다.

기존 건축물 특례는 이러한 경우까지 일률적으로 불법화하면 예측하지 못한 부담을 주게 된다는 점을 고려하여, 일정한 요건 아래 종전의 사용을 인정하는 규정입니다.

이 사건에서는 다음 사정이 확인되었습니다.

종전 배출시설 설치신고 서류에 기존 용도가 기재되어 있었습니다.
법령 개정 이후에도 업종을 변경하지 않았습니다.
계속하여 아스콘 제조공장으로 사용하였습니다.
설립 당시부터 입지제한에 위반되는 시설이었다는 점은 입증되지 않았습니다.

환송심은 이러한 사실을 근거로 기존 건축물 특례를 적용하였습니다.

다. 허가 기한을 넘겼다고 입지 특례까지 자동으로 소멸하지는 않는다

환송 전 항소심은 허가 기한이 지난 뒤에는 무허가 시설이 되었으므로 기존 건축물 특례도 적용할 수 없다고 판단하였습니다.

대법원은 이러한 해석을 받아들이지 않았습니다.

허가 의무를 이행하지 않은 데 따른 제재와, 기존 건축물의 입지를 보호하는 특례는 구별해야 하기 때문입니다. 경과규정 역시 기존 시설에 필요한 허가를 받도록 하면서, 새로 추가된 특정대기유해물질 때문에 다른 법령의 입지제한에 걸려 허가 자체가 불가능해지는 결과를 방지하려는 취지를 가지고 있습니다.

따라서 기한 내 허가를 받지 않았다는 사정만으로 특례가 배제된다고 단정할 수 없습니다. 특례 요건을 충족하는지를 별도로 심리해야 합니다.

라. 기존 공장이라는 사정만으로 특례가 인정되는 것은 아니다

이 판결이 모든 오래된 공장을 보호한 것은 아닙니다.

설립 당시부터 특정대기유해물질 배출시설의 설치가 금지된 장소에 무단으로 시설을 설치한 경우와, 설립 후 법령 개정으로 비로소 규제 대상이 된 경우는 구별해야 합니다.

이 사건에서 경기도지사는 아스콘 공장이므로 설립 당시부터 특정대기유해물질 배출시설이었다고 주장하였습니다.

그러나 환송심은 원료, 공정 운영, 방지시설 등에 따라 특정 물질이 검출되지 않을 수도 있고, 이 사건에서 설립 당시 지정되어 있던 물질이 배출되었다는 증거가 부족하다고 판단하였습니다. 2018년 검사에서도 뒤에 추가 지정된 다환 방향족 탄화수소류 외에 다른 특정대기유해물질은 검출되지 않았다는 점을 고려하였습니다.

따라서 업종명만으로 설립 당시부터 위법한 시설이었다고 단정할 수는 없다고 본 것입니다.

마. 설치허가 대상 기준과 배출허용기준은 다르다

검출 수치가 설치허가 대상 판단기준을 넘었다는 사실은 허가를 받아야 하는 시설이라는 판단의 근거가 됩니다.

그러나 그것만으로 시설을 개선해도 배출허용기준을 충족할 가능성이 없다고 단정할 수는 없습니다.

환송심은 제출된 증거와 감정결과만으로는 시설이나 방지시설을 개선하더라도 오염물질을 배출허용기준 이하로 낮출 가능성이 없다고 인정하기 부족하다고 판단하였습니다.

이는 유해물질의 배출이 없거나 안전하다고 판단한 것이 아니라, 폐쇄명령에 필요한 요건의 입증이 부족하다는 판단입니다.

바. 폐쇄명령 취소가 허가 의무까지 면제하지는 않는다

이 사건의 취소판결은 입지제한을 이유로 해당 시설을 폐쇄할 수 있는지에 관한 판단입니다.

기존 건축물 특례가 적용되더라도 배출시설 설치허가 의무, 배출허용기준 준수 의무와 적법한 사용중지명령에 따른 의무까지 없어지는 것은 아닙니다.

따라서 이 판결을 근거로 허가 취득 여부와 관계없이 조업을 계속할 수 있다고 해석해서는 안 됩니다.

실무상 유의점

설립 당시부터 현재까지의 법령과 용도지역 변화를 시간순으로 정리해야 합니다. 설치일, 신고·허가일, 유해물질 지정일과 시행일, 용도지역 변경일, 허가 유예기한을 구별해야 합니다.
기존 용도와 업종의 동일성을 서류로 입증해야 합니다. 최초 설치신고서, 공장등록 자료, 건축물대장, 변경신고 내역 등을 대조하여 같은 시설·용도로 계속 사용해 왔는지 확인해야 합니다.
설립 당시의 위법성과 이후 발생한 허가 미이행을 구별해야 합니다. 오래된 신고가 수리되었다는 사실만으로 충분하지 않으며, 당시 규제되던 물질의 배출 여부와 원료·공정·방지시설 자료를 함께 검토해야 합니다.
처분사유와 측정기준을 정확히 구분해야 합니다. 설치허가 대상 기준을 초과했는지, 배출허용기준을 위반했는지, 시설 개선으로도 기준 충족이 불가능한지는 서로 다른 쟁점입니다.
폐쇄명령 취소 후의 허가 절차를 별도로 검토해야 합니다. 취소판결을 허가 취득이나 조업의 전면적 적법성 확인으로 확대해서는 안 됩니다.