사업시행기간이 끝난 뒤에도 농업손실보상 재결을 신청해 달라고 요구할 수 있을까?

해당판결

대법원 2019. 8. 29. 선고 2018두57865 판결

한국수자원공사에 농업손실보상을 위한 재결신청을 청구할 때에도 실시계획에서 정한 사업시행기간을 지켜야 한다고 판단하여, 거부처분을 위법하다고 본 원심판결을 파기환송하였습니다.

환송 후 서울고등법원 2020. 2. 6. 선고 2019누57307 판결은 원고의 항소를 기각하였습니다. 대법원 2020. 5. 14. 선고 2020두35349 판결이 원고의 상고를 심리불속행으로 기각하여 확정되었습니다.

청구	최종 재판 결과	판단 이유
2018. 1. 5.자 재결신청청구 거부처분의 취소	원고의 항소·상고 기각으로 제1심의 소 각하 유지	사업시행기간 경과 후 재결신청을 청구하였으므로 거부처분은 적법함. 다만 원고만 항소하여 소 각하를 청구기각으로 변경하지 않음

확정된 주문과 판단 이유를 구분해야 합니다. 이 사건은 본안상 원고의 주장이 받아들여지지 않았지만, 최종적으로 유지된 제1심 주문은 ‘소 각하’입니다. 제1심이 제시했던 처분성 부정의 이유까지 그대로 유지된 것은 아닙니다.

하급심 및 소송경과

심급	판결	주요 판단
제1심	서울행정법원 2018. 5. 25. 선고 2018구합54033 판결	사업시행기간 경과로 신청권이 없고 거부 회신도 처분이 아니라고 보아 소 각하
환송 전 항소심	서울고등법원 2018. 8. 28. 선고 2018누49293 판결	거부 회신의 처분성을 인정하고, 농업손실보상 재결신청에는 사업시행기간 제한이 적용되지 않는다는 취지로 원고 주장 수용
환송판결	대법원 2019. 8. 29. 선고 2018두57865 판결	처분성 판단은 수긍하였으나, 사업시행기간 제한을 적용해야 한다며 파기환송
환송 후 항소심	서울고등법원 2020. 2. 6. 선고 2019누57307 판결	거부처분이 적법하다고 판단. 불이익변경금지에 따라 제1심의 소 각하를 유지하면서 항소 기각
재상고심	대법원 2020. 5. 14. 선고 2020두35349 판결	원고의 상고를 심리불속행 기각하여 확정

재상고심은 별도의 상세한 판단 이유를 제시하지 않았습니다. 핵심 법리는 환송판결에서, 최종 주문이 소 각하로 유지된 이유는 환송 후 항소심판결에서 확인됩니다.

사실관계

가. 사업구역에 포함된 토지의 소유권이 이전됨

국토해양부장관은 2009. 11. 19. 한국수자원공사를 사업시행자로 하는 사업의 실시계획 승인을 고시하였습니다. 사업구역은 창원시와 밀양시 일대였고, 당초 사업시행기간은 2011년 12월까지였다가 2012년 12월까지 연장되었습니다.

원고와 원고의 형은 사업구역에 포함된 지목이 하천인 토지 두 필지를 각 2분의 1 지분으로 공유하고 있었습니다. 대한민국은 2011. 4. 7. 위 토지들에 관한 소유권이전등기를 마쳤습니다.

나. 사업시행기간이 지난 뒤 농업손실보상을 위한 재결신청을 청구함

원고는 2017. 10. 11. 한국수자원공사에 토지 수용과 관련한 농업손실보상을 받기 위해 재결을 신청해 달라고 청구하였습니다.

한국수자원공사는 2018. 1. 5. 사업시행기간이 이미 만료되어 재결신청 권한이 없다는 이유로 이를 거부하였습니다.

원고는 재결신청 청구를 받은 사업시행자는 60일 이내에 재결을 신청할 의무가 있는데도 이를 거부하여 보상받을 기회를 박탈하였다고 주장하며, 거부처분의 취소를 구하였습니다.

법리

가. 재결신청을 거부했다면 취소소송으로 다툴 수 있음

농업손실보상을 받으려면 토지수용위원회의 재결절차를 거쳐야 합니다. 그런데 해당 보상에 관한 재결신청은 사업시행자가 하고, 토지소유자나 관계인은 사업시행자에게 재결을 신청해 달라고 청구하는 구조입니다.

따라서 사업시행자가 재결신청을 거부하면 거부처분 취소소송으로, 신청에 응답하지 않고 필요한 조치를 하지 않으면 부작위위법확인소송으로 다툴 수 있습니다.

이 사건에서 한국수자원공사는 사업시행기간이 지났으므로 재결을 신청할 권한이 없다고 회신하였습니다. 대법원은 이 회신도 취소소송의 대상이 되는 거부처분이라고 판단하였습니다.

사업시행자에게 실제로 재결을 신청할 의무가 있는지는 거부처분의 적법성을 판단하는 본안 문제입니다. 그 의무가 없다는 이유만으로 거부 회신의 처분성까지 부정해서는 안 된다는 것입니다.

나. 소송으로 다툴 수 있다는 것과 거부처분이 위법하다는 것은 다름

거부처분의 처분성이 인정되면 법원은 그 거부사유가 정당한지를 심리합니다. 처분성 인정만으로 원고의 취소청구가 받아들여지는 것은 아닙니다.

대법원은 한국수자원공사법에 따른 사업에서 사업시행자의 재결신청이 사업시행기간 안에 이루어져야 하므로, 토지소유자나 관계인의 재결신청 청구도 같은 기간 안에 해야 한다고 판단하였습니다.

이 사건의 사업시행기간은 2012. 12. 31.까지였지만, 원고는 2017. 10. 11.에야 재결신청을 청구하였습니다. 따라서 기간을 넘긴 청구를 거부한 처분은 적법하다고 보았습니다.

다. 보상청구권의 행사기간과 재결신청 청구의 기한을 구분해야 함

환송 전 항소심은 손실보상청구권을 행사할 수 있는 기간이라면 재결신청도 청구할 수 있다거나, 농업손실보상에는 사업시행기간 제한이 적용되지 않는다고 보았습니다.

대법원은 이를 받아들이지 않았습니다. 보상청구권의 행사기간이 남아 있다는 주장만으로 한국수자원공사법이 정한 재결신청 청구의 기한을 넘길 수는 없다는 것입니다.

또한 토지보상법 제30조 제2항의 ‘청구를 받은 날부터 60일’은 사업시행자가 적법한 청구에 따라 재결을 신청해야 하는 기간입니다. 사업시행기간이 지난 뒤의 청구를 적법하게 만들거나 청구기한을 새로 부여하는 규정으로 볼 수는 없습니다.

다만 이 사건은 사업시행기간이 지난 뒤 처음 재결신청을 청구한 사안입니다. 기간 안에 적법하게 청구하였는데 사업시행자가 처리를 지연한 경우까지 동일하게 판단한 판결로 확대해서는 안 됩니다.

라. 환송심이 본안 판단을 하면서도 소 각하를 유지한 이유

제1심은 거부 회신의 처분성을 부정하는 등의 이유로 소를 각하하였습니다.

환송심은 대법원 판결에 따라 처분성을 인정하고 본안에 들어가, 기간 경과를 이유로 한 거부가 적법하다고 판단하였습니다. 이러한 판단에 따른 통상적인 결론은 원고의 청구를 기각하는 것입니다.

그러나 제1심판결에 항소한 사람은 원고뿐이었습니다. 환송심은 원고만 항소한 사건에서 소 각하를 본안상 청구기각으로 변경하면 원고에게 불리해진다고 보아, 제1심 주문을 변경하지 않고 원고의 항소를 기각하였습니다.

따라서 이 사건의 확정 결과는 ‘원고의 항소·상고가 기각되어 제1심의 소 각하가 유지된 것’으로 표시해야 합니다. 동시에 판결 이유에서는 거부처분의 적법성이 판단되었다는 점을 함께 설명해야 정확합니다.

실무상 유의점

보상 협의와 별도로 사업시행기간을 확인해야 합니다. 최초 실시계획 승인뿐 아니라 변경·연장 고시를 확보하여 최종 만료일을 특정해야 합니다.
단순 보상요구와 재결신청 청구를 구분해야 합니다. 제출한 문서가 보상금 지급을 요구한 것인지, 관할 토지수용위원회에 재결을 신청해 달라는 취지까지 포함하는지 확인하고 접수·도달 자료를 남겨야 합니다.
보상대상에서 제외되었다는 이유만으로 기다려서는 안 됩니다. 사업시행자가 보상대상 자체를 부정하여 협의를 하지 않는 경우에도 재결신청 청구가 가능한지 검토해야 합니다.
사업시행자의 회신 내용에 따라 소송 형태를 선택해야 합니다. 단순한 보상거부 회신과 재결신청 청구에 대한 거부처분은 구별해야 합니다. 재결신청을 거부한 경우에는 거부처분 취소소송, 응답 없이 방치한 경우에는 부작위위법확인소송이 문제 됩니다.
소송 중 재결을 받는 문제와 청구기한 준수 문제를 구분해야 합니다. 재결절차를 나중에 거쳐 소송요건을 보완할 수 있다는 법리가 사업시행기간을 넘긴 재결신청 청구까지 허용하는 것은 아닙니다.
다른 사업에는 해당 사업법을 확인하여 적용해야 합니다. 이 사건은 한국수자원공사법 제24조 제2항에 근거한 판단입니다. 다른 공익사업에서도 사업인정 의제와 재결신청 기간에 관한 개별 규정을 먼저 확인해야 합니다.
농업손실의 실체적 보상요건과 금액은 별도로 검토해야 합니다. 이 사건은 재결신청 거부처분의 적법성을 다룬 사건으로, 원고의 실제 경작 여부나 구체적인 보상액을 산정한 판결은 아닙니다.