용도지역 등의 지정·변경을 하지 않은 것이 당해 공익사업을 직접 목적으로 하는 제한에 해당하는 경우

해당 판례

대법원 2015. 8. 27. 선고 2012두7950 판결 [토지보상금증액]

원고: 수용된 토지와 수목의 소유자
피고: 서울특별시 강남구
피고 보조참가인: 서울특별시
결과: 원심판결 중 피고 패소 부분 파기환송, 원고의 상고 기각.

하급심 및 파기환송심

제1심: 서울행정법원 2010. 6. 10. 선고 2009구합28964 판결

이의재결 보상금에 추가하여 14,327,394,190원 및 지연손해금의 지급을 명하였다.

환송 전 원심: 서울고등법원 2012. 2. 14. 선고 2010누22643 판결

도로에 접한 하단부 토지는 공원으로 지정되지 않았다면 제3종 일반주거지역의 상업용 부지로 이용되었을 고도의 개연성이 있다고 보았다. 반면 후면 상단부의 자연림은 제1종 일반주거지역의 임야로 평가하였다.

이에 따라 추가 지급액을 7,844,234,190원 및 지연손해금으로 정하였다.

파기환송심: 서울고등법원 2016. 9. 1. 선고 2015누1740 판결

제3종 일반주거지역으로 평가할 요건이 증명되지 않았다고 보아 전체 토지에 제1종 일반주거지역을 적용하였다. 다만 실제 이용상황과 객관적인 이용 가능성에 따라 하단부와 자연림 부분의 단가를 달리 평가하였다.

구분	인정 금액
토지의 정당한 보상액	9,314,440,000원
수목의 정당한 보상액	77,360,640원
정당한 보상액 합계	9,391,800,640원
이의재결 보상액	4,330,346,450원
추가 지급을 명한 차액	5,061,454,190원

따라서 용도지역 상향을 전제로 한 평가 주장은 배척되었지만, 기존 재결보상액이 그대로 유지된 것은 아니다. 파기환송심은 비교표준지와 이용상황 등을 다시 검토하여 상당한 보상금 증액을 인정하였다.

사실관계

매봉산 자락의 토지가 오랫동안 공원용지로 지정되어 있었음

대상 토지는 서울 강남구 도곡동 매봉산 끝자락에 위치한 임야 2,959㎡로, 1977년 7월 9일 도시계획시설인 근린공원의 부지로 결정·고시되었다.

이후 주변 지역이 개발되었다. 남쪽에는 남부순환로, 서쪽에는 논현로가 위치하게 되었고, 매봉역 인근의 역세권에 포함되었다. 주변 간선도로변의 상당수 토지는 제3종 일반주거지역으로 지정되어 상업용 부지나 대규모 아파트 부지로 이용되었다.

반면 대상 토지는 2003년 10월 20일경 일반주거지역 종세분화 과정에서 제1종 일반주거지역으로 지정되었다.

같은 토지 안에서도 실제 이용상황이 달랐음

대상 토지는 원래 네 필지였고, 2007년 5월 11일경 한 필지로 합병되었다.

하단부 856㎡는 오래전 형질변경되어 조경수 등이 식재되어 있었다.
하단부 117㎡는 주차공간으로 이용되고 있었다.
후면 상단부 102㎡와 1,884㎡는 주로 자연림 상태였다.

후면 상단부는 도로에 직접 접하지 않고 경사가 있으며, 수목이 밀집하고 기반시설도 갖추어지지 않은 상태였다.

원고는 공원 지정이 없었다면 제3종 일반주거지역이 되었을 것이라고 주장함

강남구가 도곡공원 조성사업을 시행하면서 토지와 수목을 수용하였다. 수용재결은 2009년 2월 13일, 수용개시일은 2009년 4월 3일이었다.

이의재결에서는 토지와 수목의 보상액을 합계 4,330,346,450원으로 정하였다.

원고는 공원 지정 때문에 개발과 용도지역 상향이 억제되었다고 주장하였다. 공원 지정이 없었다면 주변 토지처럼 제3종 일반주거지역으로 지정되어 상업용 부지로 사용되었을 것이므로, 그 상태를 가정하여 보상해야 한다는 취지였다.

강남구와 서울특별시는 산자락이라는 입지, 자연환경, 개발행위 제한 등을 고려하면 공원 지정이 없었더라도 제1종 일반주거지역으로 남았을 것이라고 다투었다.

법리

공원 지정의 영향을 배제하는 것과 용도지역을 상향하여 평가하는 것은 구별됨

특정 공원 조성사업을 직접 목적으로 가해진 공법상 제한은 보상평가에서 배제해야 한다. 사업을 위해 토지를 제한해 놓고 그 때문에 낮아진 가격으로 보상하는 것을 막기 위한 것이다.

그러나 공원 지정의 영향을 배제한다고 해서 다른 법령상 제한까지 모두 사라지는 것은 아니다. 제1종 일반주거지역이라는 용도지역, 자연환경 보전을 위한 개발행위 제한 등이 해당 사업과 별개로 정당하게 적용될 수 있다면 이를 고려해야 한다.

용도지역을 상향하지 않은 행위도 사업 목적의 제한이 될 수 있으나 요건이 엄격함

대법원은 적극적으로 용도지역을 변경한 경우뿐 아니라, 특정 공익사업 때문에 필요한 지정·변경을 하지 않은 경우에도 그 영향을 배제할 수 있다고 보았다.

다만 이를 인정하려면 해당 토지가 공익사업에 제공된다는 사정을 제외할 때, 용도지역을 지정·변경하지 않은 것이 객관적으로 명백한 계획재량권의 일탈·남용에 해당해야 한다.

따라서 주변 토지가 개발되었다거나 대상 토지도 개발될 가능성이 높았다는 사정만으로는 부족하다. 환송 전 원심이 사용한 ‘제3종 일반주거지역으로 이용되었을 고도의 개연성’만으로는 이 요건을 충족한다고 단정할 수 없다는 취지이다.

파기환송심은 제1종 일반주거지역 지정에 독립적인 이유가 있다고 판단함

파기환송심은 하단부가 간선도로에 접하고 역세권에 있으며 경사와 수목 상태도 상대적으로 양호하다는 사정을 인정하였다.

그러나 다음 사정들을 함께 고려하였다.

대상 토지는 농경지에서 대지로 전환된 주변 토지들과 달리 매봉산 자락의 임야에서 출발하였다.
공원 지정이 없었더라도 도시경관과 자연환경 보호를 위해 제1종 일반주거지역으로 지정할 가능성이 있었다.
공원용지가 아닌 다른 토지 중에서도 산자락이나 자연지형 보전 필요성 때문에 제1종 일반주거지역으로 지정된 사례가 있었다.

결국 제2종 또는 제3종으로 지정하지 않은 것이 객관적으로 명백한 재량권 일탈·남용이라고 볼 수 없다고 판단하였다.

불법형질변경토지라도 경과규정에 따라 현실적 이용상황으로 평가할 수 있음

대상 토지는 1995년 1월 7일 이전에 공원 부지로 결정·고시되었고, 하단부는 오래전부터 조경수 식재와 주차공간으로 이용되고 있었다.

대법원은 해당 부분이 1995년 1월 7일 이후에야 형질변경되었다거나 그 이용이 일시적이라는 특별한 사정에 관한 피고의 주장·증명이 없는 이상, 경과규정에 따라 현실적인 이용상황으로 평가해야 한다고 보았다.

이는 무단 형질변경을 일반적으로 적법하게 인정한다는 뜻이 아니라, 해당 토지의 보상평가에 적용되는 경과규정의 효과이다.

합병된 한 필지라도 서로 다른 이용상황을 나누어 평가할 수 있음

네 필지가 뒤에 한 필지로 합병되었다고 하여 전체를 동일한 이용상황으로 평가해야 하는 것은 아니다.

오랫동안 독립적으로 소유·관리되었고 이용상황도 뚜렷하게 달랐으므로, 합병 전 필지를 기준으로 각 부분의 이용상황과 개발 제한을 검토할 수 있다고 보았다.

파기환송심은 모두 제1종 일반주거지역임을 전제로 하되 다음과 같이 평가하였다.

구분	면적	평가 내용	㎡당 단가
조경수 식재·주차공간인 하단부	973㎡	현실적 이용상황과 주거용 부지로서의 객관적 이용 가능성 고려	4,960,000원
후면 상단부 자연림	1,986㎡	임야 이용상황 반영	2,260,000원

이에 따른 토지보상액은 9,314,440,000원이다. 하단부를 제3종 일반주거지역의 상업용 부지로 평가하지 않으면서도, 전체를 자연림 상태의 임야로 일률 평가하는 방법 역시 채택하지 않은 것이다.

비교표준지 선정에서도 공원 지정의 영향이 적절히 배제되어야 함

재결감정에서 선정한 비교표준지는 같은 공원에 편입된 임야여서, 낮아진 가격을 행정조건 보정만으로 충분히 조정하기 어렵다는 문제가 있었다.

법원은 기준시점의 용도지역이 같고 공원에 편입되지 않은 대지인 표준지를 선정한 감정을 채택하였다. 지목이나 이용상황의 차이는 지역요인·개별요인 비교에서 조정할 수 있다고 보았다.

그 결과 용도지역 상향 주장은 배척되었지만, 적정한 비교표준지와 부분별 이용상황을 반영한 평가에 따라 보상금은 재결금액보다 증액되었다.

실무상 유의점

공원·도로 등 사업 목적의 제한과, 그 사업과 별개로 적용되는 용도지역·개발행위 제한을 구분해야 한다.
용도지역 상향을 가정한 보상을 주장하려면 주변 개발상황뿐 아니라 당시 종세분화 기준, 지형·환경 조건, 유사 토지의 지정 사례를 통해 계획재량권 일탈·남용의 명백성을 입증해야 한다.
불법형질변경 여부와 별도로 사업지구 편입 시점, 형질변경 시점, 경과규정 적용 여부를 확인해야 한다. 항공사진과 과거 지적자료가 중요하다.
여러 필지를 합병한 토지는 합병 전후의 이용상황을 구분하여 감정을 신청할 필요가 있다.
용도지역 상향 주장이 받아들여지지 않더라도 비교표준지 선정, 공법상 제한의 보정, 현실적 이용상황, 수목 이전비 등에 관한 증액 주장은 별도로 검토할 수 있다.