요양기관 현지조사에서 전산 진료기록의 제출의무와 업무정지처분

해당판례

대법원 2013. 7. 25. 선고 2012두28438 판결

사건명: 요양기관 업무정지처분 취소등.

대법원은 원고의 상고를 기각하였다. 전산 진료기록 제출 거부를 이유로 한 요양기관 및 의료급여기관의 각 1년 업무정지처분을 적법하다고 본 원심판단을 유지하였다.

하급심

제1심은 서울행정법원 2011. 11. 10. 선고 2011구합12603 판결이다. 원고의 처분취소청구를 받아들였다.

원심인 서울고등법원 2012. 12. 7. 선고 2011누43135 판결은 제1심판결을 취소하고 원고의 청구를 기각하였다.

원심은 다음과 같이 판단하였다.

관계서류에는 전산기록도 포함되므로 전산자료 제출을 거부할 수 없다.
건강보험심사평가원과 국민건강보험공단 직원이 참여하였더라도, 전체적으로 보건복지부 소속 공무원의 주도 아래 이루어진 조사이므로 무권한 조사라고 볼 수 없다.
조사대상기간이 특정되어 있고 전산자료에서 해당 기간의 자료를 추출할 필요가 있으므로, 전산자료 일체의 제출을 요구하였다는 이유만으로 요구 자체가 위법해지지 않는다.
자료의 중요성, 제출 거부 경위, 종전 부당청구 전력 등을 고려하면 각 1년 업무정지는 재량권 일탈·남용이 아니다.

대법원은 특히 ‘서류’에 전산기록이 포함되는 이유를 문언의 의미, 전자기록의 기능, 관련 법령과 조사제도의 목적을 통해 설명하였다. 재량권 일탈·남용에 관한 원심판단도 유지하였다.

상고기각으로 원고 패소판결이 확정되었으며, 파기환송심은 없다.

사실관계

원고는 2005. 8. 24.부터 충남 태안군에서 의원을 운영하였다. 해당 의원은 국민건강보험법상 요양기관이면서 의료급여법상 의료급여기관이었다.

보건복지부장관은 2010. 7. 13.부터 3일간 현지조사를 실시하기로 하였다. 조사대상은 2009년 5월부터 7월까지와 2010년 3월부터 5월까지의 진료내역이었다.

첫날 심사평가원과 건강보험공단 직원은 진료기록부, 본인부담금수납대장 등 급여 관계서류의 제출을 요구하였다. 제출요구에는 전산기록장치에 저장·보존된 기록도 포함된다는 점이 명시되어 있었다.

원고는 물리치료대장과 본인부담금수납대장 등 일부 자료를 제출하였으나, 전산으로 저장한 진료기록 등의 자료는 제출하지 않았다. 다음 날 보건복지부 소속 공무원과 심사평가원 직원이 다시 요구하였지만, 전산기록을 제출할 법적 의무가 없다는 이유 등으로 거부하였다.

보건복지부장관은 관계서류 제출명령 위반을 이유로 다음 처분을 하였다.

29.: 요양기관 업무정지 1년.
5.: 의료급여기관 업무정지 1년.

두 처분의 업무정지기간은 모두 2011. 5. 9.부터 2012. 5. 8.까지였다. 서로 다른 법률에 따른 처분이 같은 기간에 내려진 것이므로, 이를 합산한 2년의 업무정지로 이해해서는 안 된다.

원고는 조사 참여자의 권한, 전산자료의 제출의무와 요구 범위, 처분의 비례성을 다투었다. 이 사건 처분의 직접적인 사유는 부당청구 자체가 아니라 관계서류 제출명령 위반이었다.

법리

‘서류’에 전산기록이 포함되는지

일반적인 판단 기준

전산기록도 문자와 기호를 통해 의사나 관념을 전달하고 종이문서를 대신하는 기능을 가진다. 전자문서의 효력과 전자의무기록의 작성·보관을 인정하는 관련 법령까지 고려하면, 전산기록을 서류에 포함시키는 해석은 문언의 통상적 의미를 벗어나지 않는다.

해당 사건에 대한 적용

진료기록과 급여비용 청구자료는 전자적 형태로 작성·보존할 수 있는 자료였다. 이를 조사대상에서 제외하면 급여비용의 적정성을 확인하기 어려워 수급권과 건강보험재정·의료급여기금을 보호하려는 제도의 목적을 달성할 수 없다고 보았다.

엄격해석과 목적론적 해석의 관계

일반적인 판단 기준

침익적 행정처분의 근거이자 형사처벌의 구성요건이 되는 규정은 엄격하게 해석해야 한다. 다만 엄격해석이 언제나 가장 좁은 해석만을 뜻하지는 않는다. 문언의 통상적 의미 안에서는 입법 목적과 법체계를 함께 고려할 수 있다.

해당 사건에 대한 적용

대법원은 먼저 전산기록이 ‘서류’의 통상적 의미에 들어갈 수 있음을 확인한 뒤 조사제도의 목적을 검토하였다. 조사에 필요하다는 이유만으로 문언의 한계를 넘어 새로운 의무를 만든 것으로 보지 않았다.

전산자료 원본과 조사 범위

일반적인 판단 기준

자료제출의 범위와 방식은 조사 목적, 대상기간, 자료의 구조와 필요한 정보에 비추어 판단해야 한다.

해당 사건에 대한 적용

원심은 출력물에는 전산접수시간과 진료시간 등 필요한 정보가 나타나지 않을 수 있고, 전산자료의 비교·분석이 부당청구 확인에 필요하다고 보았다.

또한 이 사건 자료는 전체를 제출받아 조사기간에 해당하는 내용을 추출할 필요가 있고 조사대상기간도 특정되어 있다는 사정을 고려하였다. 이는 이 사건 제출요구의 적법성을 인정한 판단이지, 조사기관이 모든 전산자료를 기간이나 목적의 제한 없이 조사할 수 있다는 의미는 아니다.

조사 참여자의 권한

일반적인 판단 기준

조사에 참여한 사람의 소속뿐 아니라 장관의 명령과 지휘, 공무원의 관여 및 조사 전체의 진행 경위를 살펴야 한다.

해당 사건에 대한 적용

원심은 첫날 심사평가원·공단 직원이 장관의 지시에 따라 업무를 수행하였고, 다음 날 보건복지부 공무원도 직접 조사하였다는 점을 들어 전체적으로 공무원 주도의 조사라고 판단하였다. 이 부분은 원심이 구체적으로 판단한 쟁점이다.

업무정지 1년의 비례성

일반적인 판단 기준

제재처분은 위반행위, 달성하려는 공익, 상대방의 불이익 등을 비교하여 판단한다. 처분기준에 부합한다는 이유만으로 언제나 적법한 것은 아니다.

해당 사건에 대한 적용

원심은 전산 진료기록의 중요성, 사후 조작 가능성, 반복된 제출요구와 제재 가능성 고지, 종전 부당청구로 27,774,680원을 환수당한 사정 등을 고려하였다.

대법원은 이러한 사정에 기초하여 각 1년 업무정지를 유지한 판단에 재량권 일탈·남용의 법리오해가 없다고 보았다.

실무적 유의점

자료가 전산으로 저장되어 있다는 이유만으로 제출의무를 부정하기 어렵다. 종이 출력물만으로 조사에 필요한 정보가 제공되는지도 확인해야 한다.
조사명령서, 제출요구서, 조사대상기간과 요구 항목을 확보하여 제출의무의 존재와 범위·방식을 구별해 검토해야 한다.
자료제출 범위에 이견이 있다면 해당 기간 자료의 추출 가능성, 제출 가능한 형식, 기술적 장애 등을 구체적으로 기록해야 한다. 포괄적인 제출 거부와 범위 조정 요청은 구별된다.
조사 참여자의 권한을 다툴 때에는 소속만이 아니라 지휘·보조관계와 실제 공무원 관여를 확인해야 한다.
부당청구 여부와 제출명령 위반은 별개의 쟁점이다. 부당청구가 아직 확정되지 않았다는 이유만으로 자료제출을 거부할 수 있는 것은 아니다.
처분의 비례성을 다툴 때에는 거부 이유, 협조 정도, 제출 가능성, 조사에 미친 영향과 불이익을 구체적으로 제시해야 한다.

요양기관 현지조사에서 전산 진료기록의 제출의무와 업무정지처분

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사실관계

법리

실무적 유의점