회사분할 이전에 부과된 벌점에 근거한 입찰참가자격제한·영업정지 요청 결정의 적법성

— 대법원 2023. 4. 27. 선고 2020두47892 판결

1. 판결의 핵심 결론

회사분할 전에 분할회사에 부과된 하도급법상 벌점은 일정한 경우 분할대상 사업을 승계한 분할신설회사에 승계될 수 있다. 이후 분할신설회사를 흡수합병한 회사에도 그 벌점에 따른 공법상 의무·책임이 승계될 수 있다.

따라서 공정거래위원회는 분할 전 회사에 부과된 벌점의 누산점수가 법정 기준을 초과한다는 이유로, 해당 사업 부문을 승계한 회사에 대하여 입찰참가자격 제한 및 영업정지를 관계 행정기관에 요청하는 결정을 할 수 있다.

다만 이 판결은 회사분할 전 부과된 모든 행정상 벌점이 당연히 분할신설회사에 승계된다는 일반원칙을 선언한 것은 아니다. 벌점의 법적 성격, 벌점이 부과된 사업 부문의 승계 여부, 분할계획서의 내용, 후속 제재의 임박성 및 해당 공법상 책임의 일신전속성 여부 등을 종합하여 판단해야 한다.

2. 사건의 개요

구 한화에스앤씨는 2014년 11월부터 2017년 7월까지 하도급법 위반을 이유로 다음과 같은 조치를 받았다.

시정명령 2회
경고 1회
과징금 부과 3회
이에 따른 벌점 합계 11.75점

구 한화에스앤씨는 2017년 9월 에이치솔루션으로 상호를 변경한 다음, 2017년 10월 회사의 대부분 사업 부문을 분할하여 새로운 한화에스앤씨를 설립하였다.

이후 한화시스템이 2018년 8월 분할신설회사인 한화에스앤씨를 흡수합병하였다.

공정거래위원회는 구 한화에스앤씨에 부과된 벌점이 분할신설회사를 거쳐 한화시스템에 승계되었다고 보았다. 이에 따라 2019년 8월 한화시스템의 누산점수가 10.75점이라는 이유로 관계 행정기관의 장에게 입찰참가자격 제한 및 영업정지를 요청하기로 결정하였다.

한화시스템은 자신이 하도급법 위반행위를 한 회사가 아니고, 분할 전 회사와 법인격도 다르므로 벌점과 그에 따른 공법상 책임을 승계하지 않는다고 주장하면서 요청 결정의 취소를 구하였다.

3. 이 사건의 핵심 쟁점

이 사건에서는 크게 두 가지가 문제 되었다.

첫째, 공정거래위원회의 입찰참가자격 제한 및 영업정지 ‘요청 결정’ 자체가 항고소송으로 취소를 구할 수 있는 행정처분에 해당하는가.

둘째, 회사분할 이전에 분할회사에 부과된 하도급법상 벌점이 분할신설회사 및 이를 흡수합병한 회사에 승계되는가.

두 번째 쟁점은 다음과 같은 문제를 포함한다.

행정상 제재책임은 법인격이 다른 회사에 승계될 수 있는가.
벌점은 단순한 사실에 불과한가, 공법상 지위 또는 책임인가.
분할계획서로 공법상 책임의 귀속을 정할 수 있는가.
후속 제재를 앞두고 회사분할이 이루어진 경우 이를 어떻게 평가할 것인가.
분할 후에도 종전 벌점에 기초한 제재절차를 계속할 수 있는가.
4. 입찰참가자격 제한 등 요청 결정의 처분성

공정거래위원회의 요청 결정은 그 자체로 사업자의 입찰참가자격을 제한하거나 영업을 정지시키는 최종 처분은 아니다. 실제 제한·정지처분은 요청을 받은 관계 행정기관의 장이 하게 된다.

그럼에도 대법원은 공정거래위원회의 요청 결정을 독립된 항고소송의 대상이 되는 처분으로 보았다.

가. 후속 처분을 초래하는 구체적인 법률상 불이익

구 하도급법상 벌점이 일정한 기준을 초과하면 공정거래위원회는 관계 행정기관에 입찰참가자격 제한 또는 영업정지를 요청해야 한다.

요청을 받은 관계 행정기관의 장도 특별한 사정이 없는 한 해당 사업자에 대하여 실제 제한·정지처분을 해야 한다.

따라서 공정거래위원회의 요청 결정이 내려지면 사업자는 장차 입찰참가자격 제한이나 영업정지처분을 받을 상당히 구체적인 법률상 위험에 놓이게 된다.

나. 요청 단계에서 다투도록 하는 것이 권리구제에 적합

사업자가 후속 처분이 내려질 때까지 기다린 후 입찰참가자격 제한처분이나 영업정지처분만 다투게 하는 것은 분쟁을 불필요하게 지연시킨다.

벌점 산정과 승계 여부는 공정거래위원회의 요청 결정 단계에서 이미 판단된다. 그러므로 사업자가 그 단계에서 직접 요청 결정의 적법성을 다툴 수 있게 하는 것이 분쟁의 조기·근본적 해결과 법치행정의 원리에 부합한다.

따라서 대법원은 공정거래위원회의 입찰참가자격 제한 등 요청 결정이 항고소송의 대상이 되는 처분이라고 판단하였다.

5. 원심의 판단

원심은 분할 전 회사와 분할신설회사는 서로 다른 법인격을 가지며, 한화시스템이 하도급법을 위반한 구 한화에스앤씨의 법률상 지위를 승계하였다고 보기 어렵다고 판단하였다.

이에 따라 구 한화에스앤씨에 부과된 벌점을 한화시스템의 벌점으로 보아 입찰참가자격 제한 및 영업정지를 요청한 것은 위법하다고 판단하였다.

원심은 행정제재의 대상은 원칙적으로 위반행위를 한 사업자여야 하며, 법률에 명시적인 승계규정이 없는 이상 법인격이 다른 분할신설회사에 제재상 지위를 이전하기 어렵다는 관점을 취한 것으로 볼 수 있다.

6. 대법원의 판단

대법원은 원심판결을 파기하였다.

분할 전 회사와 분할신설회사의 법인격이 다르다는 사정만으로 벌점의 승계를 부정할 수 없고, 이 사건에서는 구 한화에스앤씨에 부과된 벌점이 분할신설회사에 귀속된 후 이를 흡수합병한 한화시스템에 승계되었다고 보는 것이 타당하다고 판단하였다.

7. 하도급법상 벌점의 법적 성격

대법원은 하도급법상 벌점을 단순한 행정기관 내부의 기록이나 사실행위로만 볼 수 없다고 판단하였다.

가. 벌점 부과는 시정조치 등에 수반되는 법적 효과이다

하도급법령은 시정명령, 경고, 과징금 등 제재의 유형별로 일정한 벌점을 정하고 있다.

공정거래위원회가 임의로 벌점을 부과하거나 그 범위를 자유롭게 조정할 수 있는 것이 아니라, 법령상 객관적 기준에 따라 정형적으로 벌점이 산정된다.

따라서 벌점은 시정조치나 과징금 부과에 수반되는 부수적인 법적 효과에 해당한다.

나. 누적 벌점은 후속 제재의 법적 요건이다

벌점의 누산점수가 일정 기준을 초과하면 공정거래위원회는 관계 행정기관의 장에게 입찰참가자격 제한 또는 영업정지를 요청해야 한다.

당시 시행령상 기준은 다음과 같았다.

입찰참가자격 제한 요청: 누산점수 5점 초과
영업정지 요청: 누산점수 10점 초과

따라서 벌점은 단순한 평가자료가 아니라, 법률이 예정한 후속 제재의 요건을 구성한다.

대법원은 이러한 점에서 벌점 부과를 공법상 지위 또는 의무·책임이 구체화된 경우로 볼 여지가 크다고 판단하였다.

8. 단순한 위반행위와 이미 부과된 벌점의 구별

이 판결은 회사분할 이전에 단순히 법 위반행위만 존재했던 경우와, 이미 시정명령·과징금 및 벌점까지 부과된 경우를 구별하였다.

단순한 위반행위만 존재하는 경우

분할 전에 위반행위가 있었으나 과징금 등 제재처분이 내려지지 않았다면, 그 후 분할신설회사에 과징금을 부과할 수 있는지는 엄격하게 판단해야 한다.

위반행위 자체는 과징금 납부의무가 아직 구체화되지 않은 사실관계에 불과할 수 있고, 행정제재는 원칙적으로 위반행위자에게 부과되어야 하기 때문이다.

시정조치와 벌점이 이미 부과된 경우

이 사건에서는 회사분할 전에 구 한화에스앤씨에 시정명령·경고·과징금이 부과되었고, 이에 따른 벌점까지 구체적으로 확정되어 있었다.

더욱이 누산점수가 법정 기준을 초과하여 입찰참가자격 제한 및 영업정지 요청이라는 후속 조치의 요건까지 충족한 상태였다.

따라서 이 사건 벌점은 아직 구체화되지 않은 잠재적 제재 가능성이 아니라, 후속 제재를 발생시키는 공법상 지위 또는 책임으로 상당 부분 구체화된 상태였다는 것이다.

9. 회사분할 시 벌점 승계의 판단기준

대법원은 이 사건에서 다음 사정을 종합하여 벌점의 승계를 인정하였다.

가. 후속 제재요건이 이미 충족되어 있었다

구 한화에스앤씨는 당초 직전 3년간 누산점수가 4.25점이었으나 2017년 7월 20일 3건의 과징금과 7.5점의 벌점을 추가로 받았다.

이에 따라 누산점수는 입찰참가자격 제한 요청 기준인 5점뿐만 아니라 영업정지 요청 기준인 10점까지 초과하였다.

즉 회사분할 전에 이미 후속 제재의 법적 요건이 갖추어져 있었다.

나. 후속 처분이 임박한 상태에서 분할이 이루어졌다

벌점이 추가로 부과되어 후속 제재요건을 충족한 때로부터 불과 약 2개월 후 상호변경과 회사분할이 이루어졌다.

대법원은 회사분할이 벌점 누적에 따른 입찰참가자격 제한 및 영업정지 요청과 그에 따른 공법상 책임의 발생이 임박한 상태에서 이루어졌다는 점을 중요하게 고려하였다.

다만 대법원이 회사분할의 목적을 제재회피라고 단정한 것은 아니다. 제재가 임박한 시점에 분할되었다는 객관적인 사정을 승계 여부 판단요소로 고려한 것이다.

다. 위반행위와 관련된 사업 부문이 모두 승계되었다

구 한화에스앤씨의 5개 사업 부문 중 신사업투자 및 일반지분투자를 제외한 대부분의 사업 부문이 분할신설회사로 이전되었다.

공정거래위원회의 시정조치와 과징금 부과에 관련된 사업 부문도 모두 분할신설회사에 승계되었다.

따라서 벌점과 그에 따른 공법상 책임을 위반행위가 발생한 사업과 분리하여 존속회사에 남겨두는 것은 회사분할의 실질과 부합하지 않았다.

라. 분할계획서가 공법상 의무의 승계를 예정하였다

분할계획서에는 분할대상 사업 부문과 관련된 다음과 같은 사항이 분할신설회사에 귀속된다고 규정되어 있었다.

적극재산과 소극재산
공법상 권리와 의무
인허가·근로관계·계약관계·소송 등 재산적 가치가 있는 사실관계
분할 전 행위로 인하여 분할 후 발생하거나 확정되는 채무
과징금·과태료·벌금·조세추징금 등 공·사법상의 우발채무

대법원은 이러한 분할계획서의 내용에 비추어 구 한화에스앤씨에 부과된 벌점도 분할대상 사업과 관련된 공법상 의무 또는 재산적 가치가 있는 사실관계로서 분할신설회사에 귀속된다고 판단하였다.

마. 벌점에 따른 책임은 일신전속적이지 않다

하도급법상 벌점과 그 누적에 따른 입찰참가자격 제한 요청 등은 해당 사업 부문과 관련된 공법상 법률관계를 형성한다.

대법원은 그 책임이 특정 법인에만 귀속되어 이전이 허용되지 않는 일신전속적 책임이라고 볼 수 없다고 판단하였다.

10. 분할신설회사를 흡수합병한 회사에 대한 승계

벌점은 먼저 구 한화에스앤씨에서 분할신설회사인 한화에스앤씨로 승계되었다.

그 후 한화시스템이 분할신설회사를 흡수합병하였다. 합병의 경우 피합병회사의 권리·의무가 합병회사에 포괄승계되므로, 분할신설회사에 귀속된 벌점 및 그에 따른 공법상 지위도 한화시스템에 승계된다고 보았다.

따라서 한화시스템이 직접 하도급법 위반행위를 하지 않았다는 사정만으로 벌점 누적에 따른 후속 조치의 대상에서 제외되는 것은 아니라고 판단하였다.

11. 회사분할을 통한 행정제재의 회피 방지

대법원은 벌점 승계를 부정할 경우 제재제도의 실효성이 훼손될 수 있다는 점도 고려하였다.

법 위반 회사가 시정조치와 과징금을 받고 벌점까지 누적되어 입찰참가자격 제한 등의 요건을 충족한 후, 관련 사업 부문을 신설회사로 분할하면 다음과 같은 결과가 발생할 수 있다.

위반행위가 발생한 사업은 신설회사에서 그대로 계속된다.
거래관계와 영업조직도 신설회사로 이전된다.
그러나 벌점은 형식상 존속회사에 남아 후속 제재가 무력화된다.
신설회사는 벌점 없이 동일한 공공입찰과 영업을 계속한다.

이러한 결과를 허용하면 회사분할이라는 조직법적 수단으로 하도급법상 벌점 및 후속 제재를 사실상 회피할 수 있게 된다.

대법원은 벌점이 해당 사업 부문과 분리하기 어려운 공법상 책임이고 분할계획서도 그 승계를 예정하였다면, 관련 사업을 승계한 회사에 벌점도 함께 승계된다고 보는 것이 제도의 실효성에 부합한다고 판단하였다.

12. 소급적 제재와의 구별

분할신설회사에 분할 전 벌점을 승계시키는 것은 외형상 과거 다른 법인의 위반행위를 이유로 새로운 회사에 불이익을 주는 것처럼 보일 수 있다.

그러나 이 사건에서는 분할신설회사에 새로운 벌점을 소급하여 부과한 것이 아니다.

벌점은 회사분할 전에 이미 구체적으로 부과되었다.
누산점수도 분할 전에 후속 제재 기준을 초과하였다.
벌점과 관련된 사업 부문이 분할신설회사에 승계되었다.
분할계획서가 해당 사업에 관한 공법상 의무와 우발채무의 승계를 예정하였다.
후속 요청 결정은 승계된 기존 벌점의 현재 법적 효과를 집행한 것이다.

따라서 대법원의 판단은 과거 행위에 새로운 제재법규를 소급하여 적용한 것이 아니라, 회사분할 전에 이미 형성된 공법상 지위와 책임이 관련 사업의 승계에 따라 이전되었다고 본 것이다.

13. 벌점이 항상 자동 승계되는 것은 아니다

이 판결을 회사분할이 이루어지면 분할회사의 모든 행정상 벌점이 언제나 신설회사에 승계된다는 의미로 확대해서는 안 된다.

승계 여부는 적어도 다음 사항을 종합하여 개별적으로 판단해야 한다.

분할 전에 제재처분과 벌점이 이미 구체적으로 부과되었는지
누산점수가 후속 제재요건을 이미 충족했는지
후속 제재절차가 어느 정도 진행되었거나 임박했는지
위반행위와 관련된 사업 부문이 어느 회사에 승계되었는지
거래관계·인력·자산·영업조직이 실질적으로 이전되었는지
분할계획서가 공법상 의무와 우발채무를 어떻게 배분했는지
해당 제재책임이 사업과 결합된 것인지, 위반 법인에 일신전속적인 것인지
승계를 부정할 경우 제재제도가 사실상 무력화되는지
분할 후 어느 회사가 위반 관련 사업의 경제적 이익을 향유하는지

특히 분할 전에 단순한 위반행위만 존재하고 아무런 제재처분이나 벌점 부과가 이루어지지 않았다면 이 판결과 결론이 달라질 수 있다.

14. 공정거래위원회 요청과 관계 행정기관의 후속 처분

공정거래위원회의 요청 결정과 관계 행정기관의 실제 입찰참가자격 제한·영업정지처분은 구별된다.

공정거래위원회의 요청 결정

벌점 누산점수가 법정 기준을 초과했는지, 벌점이 현재 사업자에게 승계되었는지를 판단하여 관계 행정기관에 제재를 요청하는 처분이다.

관계 행정기관의 후속 처분

공정거래위원회의 요청을 기초로 실제 입찰참가자격을 제한하거나 영업을 정지하는 처분이다.

대법원은 요청 결정 자체도 사업자에게 구체적인 법률상 불이익을 발생시키므로 항고소송으로 다툴 수 있다고 보았다.

따라서 사업자는 후속 처분이 내려질 때까지 기다릴 필요 없이 공정거래위원회의 요청 결정 단계에서 다음 사항을 다툴 수 있다.

벌점 산정의 적법성
벌점의 소멸 또는 경감 여부
누산점수 계산의 정확성
회사분할·합병에 따른 벌점 승계 여부
입찰참가자격 제한 및 영업정지 요청 요건 충족 여부
15. 판결의 법리적 의의

이 판결은 회사분할과 행정상 제재책임의 승계에 관하여 다음과 같은 중요한 기준을 제시하였다.

첫째, 공정거래위원회의 입찰참가자격 제한 및 영업정지 요청 결정은 후속 제재를 사실상 구속하는 법률상 효과가 있으므로 독립된 항고소송의 대상이 된다.

둘째, 하도급법상 벌점은 단순한 사실상의 평가점수가 아니라 시정조치 등에 수반되는 법적 효과이자 후속 제재의 요건을 구성하는 공법상 지위 또는 책임이다.

셋째, 분할 전에 이미 부과되어 후속 제재요건을 충족한 벌점은 그와 관련된 사업 부문을 승계한 분할신설회사에 이전될 수 있다.

넷째, 벌점 승계 여부는 형식적인 법인격의 동일성만이 아니라 회사분할의 실질, 사업의 승계관계 및 분할계획서의 내용을 기준으로 판단해야 한다.

다섯째, 분할신설회사를 흡수합병한 회사도 그 벌점과 관련 공법상 책임을 승계할 수 있다.

여섯째, 회사분할을 이용하여 누적 벌점과 후속 제재를 무력화하는 결과가 발생하지 않도록 제재제도의 실효성을 고려해야 한다.

16. 결론

이 판결은 회사분할 전의 법 위반행위 자체를 분할신설회사의 행위로 간주한 것이 아니다.

회사분할 전에 이미 시정조치와 과징금이 부과되고 이에 따른 벌점이 확정되어 후속 제재의 법적 요건까지 갖추어진 경우, 그 벌점은 단순한 과거의 사실이 아니라 구체화된 공법상 지위 또는 책임으로 평가될 수 있다.

그 벌점과 관련된 사업 부문이 분할신설회사에 실질적으로 이전되고 분할계획서도 해당 사업에 관한 공법상 의무와 우발채무의 승계를 정하고 있다면, 벌점은 분할신설회사와 이를 흡수합병한 회사에 승계될 수 있다.

따라서 승계된 벌점의 누산점수를 근거로 공정거래위원회가 입찰참가자격 제한과 영업정지를 요청하는 결정은 적법할 수 있다. 회사분할이라는 조직법적 형식만으로 이미 구체화된 행정상 제재책임이 당연히 소멸하는 것은 아니라는 것이 이 판결의 핵심이다.