항공당국의 인가를 받은 유류할증료 합의에도 공정거래법이 적용되는지

해당 판례

대법원 2014. 5. 16. 선고 2012두13689 판결 [시정명령등처분취소청구의소]

원고: 전일본공수 주식회사
피고: 공정거래위원회
문제 된 행위: 한국발 세계행 국제항공화물운임에 유류할증료를 도입하고 변경하기로 한 항공사들의 합의
대법원 결과: 유류할증료 담합과 공정거래법 적용은 인정하되, 과징금 산정방식이 위법하다고 보아 원심판결 전부 파기·환송

하급심

원심: 서울고등법원 2012. 5. 16. 선고 2010누45936 판결
원심 결과: 전일본공수의 시정명령 및 과징금부과처분 취소청구 기각
대법원 결과: 과징금 관련매출액을 엔화로 산정한 후 다시 원화로 환산한 방식이 비례·평등원칙에 위배된다고 보아 원심판결 파기·환송

사실관계

전일본공수를 비롯한 국제항공사들은 한국발 세계행 국제항공화물운임에 유류할증료를 도입하고, 이후 이를 동일하거나 유사한 방식으로 변경하기로 합의하였다.

유류할증료가 도입되기 전에는 유류비용이 인건비·보험료 등과 함께 기본운임에 포함되어 있었다. 국제항공화물운송은 각 항공사가 제공하는 서비스의 동질성이 높아 가격경쟁이 활발했고, 항공사들은 인가받은 운임을 상한으로 하여 기본운임을 상시 할인하였다.

국제유가가 상승하더라도 기본운임 전체가 할인되면 그 안에 포함된 유류비용까지 함께 할인되므로 항공사들은 증가한 유류비용을 충분히 회수하기 어려웠다.

이에 항공사들은 유류비용을 기본운임에서 분리하여 별도의 유류할증료로 부과하고, 이 부분을 할인 대상에서 제외하기로 합의하였다.

전일본공수를 포함한 항공사들은 이러한 유류할증료에 대하여 구 항공법 제117조에 따라 건설교통부장관의 인가를 받았다. 전일본공수는 일본 국토교통성에서도 유류할증료의 도입과 변경에 관한 인가를 받았다.

일본 항공법 제110조는 일정한 운임협정 등에 관하여 일본 독점금지법의 적용을 배제하고 있었다. 일본 국토교통성도 이 사건 합의에 일본 독점금지법이 적용되지 않는다는 견해를 밝혔다.

그러나 공정거래위원회는 항공사들의 합의가 단순한 운임체계 변경을 넘어 유류할증료에 대한 할인을 제한함으로써 가격경쟁을 제한했다고 보아 시정명령과 과징금납부명령을 하였다.

당시 전일본공수를 비롯한 항공사들의 한국발 세계행 항공화물운송시장 점유율은 목적지와 연도에 따라 약 51%에서 99%에 이르렀다.

법리

항공당국의 인가를 받았다고 공정거래법 적용이 당연히 배제되는 것은 아님

공정거래법 제58조의 ‘법률 또는 그 법률에 의한 명령에 따라 행하는 정당한 행위’는 다른 법률이 경쟁제한을 구체적으로 허용한 범위에서 이루어진 필요·최소한의 행위만을 의미한다.

규제기관이 사업자의 가격이나 영업행위를 인가했다는 사실만으로 그와 관련된 모든 사업자 간 합의가 공정거래법 적용제외 대상이 되는 것은 아니다.

인가제도의 목적, 근거법령의 내용, 허용된 경쟁제한의 범위와 합의의 실제 내용을 비교해야 한다.

구 항공법과 항공협정은 가격경쟁 자체를 배제하지 않음

구 항공법과 한일 항공협정은 지정항공사들이 운임을 협의하고 항공당국의 인가를 받을 수 있도록 하였다.

그러나 이는 인가된 운임을 상한으로 하는 합리적인 범위의 가격경쟁까지 금지한 것이 아니다. 구 항공법도 과도한 할인 등 국익에 반하는 과당경쟁만을 별도로 제재하고 있었다.

따라서 항공사들은 인가받은 운임보다 낮은 가격을 적용할 수 있었고, 실제로 시장 상황에 따라 상시 할인경쟁을 해 왔다.

유류할증료 합의는 단순한 운임체계 변경을 넘어 할인경쟁을 제한함

항공사들이 유류비용을 기본운임에서 분리하여 유류할증료라는 별도 항목으로 표시하는 데 그쳤다면 단순한 운임체계 변경으로 평가할 여지가 있다.

그러나 이 사건 합의의 실질은 종전에 기본운임의 일부로서 할인되던 유류비용을 별도 항목으로 분리하고, 그 부분은 할인하지 않기로 한 것이다.

이는 항공화물운임의 표시방식만 바꾼 것이 아니라 전체 운임의 주요 부분에 대한 가격경쟁을 제거한 행위이다.

따라서 구 항공법과 항공협정이 허용한 필요·최소한의 범위를 넘어선 것으로서 공정거래법 제58조의 정당한 행위에 해당하지 않는다.

외국법상 허용되었다는 사정만으로 국내 공정거래법 적용이 배제되지 않음

외국 사업자의 국외행위가 국내시장에 영향을 미치면 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제2조의2에 따라 국내 공정거래법이 적용될 수 있다.

행위가 외국법상 허용되거나 외국 정부의 인가를 받았다는 사정만으로 국내법 적용이 당연히 제한되지는 않는다.

다만 국내법과 외국법이 실제로 충돌하여 사업자가 어느 한쪽 법률을 위반하지 않고는 행위할 수 없는 상황이라면 국제예양 등을 고려하여 국내 공정거래법 적용이 제한될 수 있다.

그 판단에서는 다음 사항을 종합적으로 고려한다.

국외행위가 국내시장에 미치는 영향
외국 정부가 해당 행위에 관여한 정도
국내법과 외국법이 충돌하는 정도
양국 법률을 동시에 준수할 수 있는지
국내법 적용이 외국 사업자에게 주는 불이익
외국 정부가 가지는 정당한 이익을 침해하는 정도

이 사건에서는 한국법과 일본법의 진정한 충돌이 없었음

일본 국토교통성이 유류할증료를 인가하고 일본 독점금지법의 적용이 제외된다는 견해를 밝혔다고 하더라도 일본 정부가 항공사들에게 할인제한 합의를 하도록 적극적으로 명령한 것은 아니었다.

일본 항공법 제110조도 경쟁을 실질적으로 제한하여 이용자의 이익을 부당하게 침해하는 경우에는 일본 독점금지법 적용제외를 인정하지 않았다.

따라서 일본법을 준수하면 반드시 한국 공정거래법을 위반할 수밖에 있는 관계가 아니었다. 항공사는 일본법과 한국법을 동시에 준수할 수 있었다.

더욱이 합의 대상인 한국발 세계행 항공화물운송시장에서 참여 항공사들의 시장점유율은 최고 99%에 이르렀으므로 국내시장에 미치는 영향도 작지 않았다.

대법원은 일본법과 외국 정부의 이해를 존중해야 할 요청보다 국내시장의 경쟁질서를 보호해야 할 필요가 우월하다고 판단하였다.

유류할증료만 합의했더라도 전체 운임을 관련매출액으로 산정할 수 있음

유류할증료는 독립적으로 판매되는 서비스가 아니라 항공화물운송이라는 하나의 용역에 대한 운임의 구성요소이다.

항공사들이 유류할증료를 할인 대상에서 제외하면 전체 항공화물운임에 관한 가격경쟁이 제한된다. 합의의 효과도 유류할증료 수입에만 머무르지 않고 전체 운임에 미친다.

따라서 공정거래위원회가 유류할증료 수입만이 아니라 항공화물운송의 전체 운임을 관련매출액으로 삼은 것은 적법하다.

외국 사업자의 관련매출액도 실제 결제통화로 산정해야 함

관련매출액은 위반사업자가 위반기간에 관련 상품이나 용역을 판매하고 받은 대가를 의미한다.

상품·용역 거래가 특정 통화로 이루어졌다면 관련매출액도 그 실제 거래통화를 기준으로 산정하는 것이 원칙이다. 외국 사업자라고 하여 자국 통화나 재무제표 작성통화를 기준으로 산정할 것은 아니다.

전일본공수는 한국발 세계행 항공화물운임을 원화로 지급받았다. 따라서 관련매출액은 원화로 산정해야 한다.

원화 매출을 엔화로 환산한 뒤 다시 원화로 환산하면 환율이 이중 반영됨

공정거래위원회는 원화로 발생한 전일본공수의 매출액을 엔화로 환산하여 관련매출액을 산정하고 부과기준율 3.5%를 적용하였다.

그 후 적자 등을 이유로 한 감경과 항공업계의 재무상황 악화를 이유로 한 50% 감경을 거쳐, 처분일에 가까운 2010년 5월 26일 당시 환율로 과징금을 다시 원화로 환산하였다.

이 방식은 다음과 같은 문제를 초래하였다.

원화 매출액을 엔화로 환산하는 첫 번째 환율이 적용된다.
산정된 엔화 과징금을 처분 당시 원화로 환산하는 두 번째 환율이 적용된다.
두 시점 사이의 환율변동이 실제 위반행위와 관계없이 과징금에 반영된다.
같은 원화 매출을 올린 국내 항공사와 외국 항공사의 과징금이 달라진다.

대법원은 원화 거래를 엔화로 환산했다가 다시 원화로 환산한 결과 과징금이 과다 계상되고 국내 사업자와의 형평이 깨졌다고 판단하였다.

과징금 산정의 통화 오류는 재량권 일탈·남용에 해당함

과징금 부과 여부와 구체적인 금액은 원칙적으로 공정거래위원회의 재량에 속한다.

그러나 관련매출액 산정의 기초를 잘못 정하거나 합리적 이유 없이 국내 사업자와 외국 사업자에게 서로 다른 산정기준을 적용하여 비례·평등원칙을 위반하면 재량권 일탈·남용이 된다.

이 사건에서는 원화 매출을 올린 국내 항공사는 원화를 기준으로 과징금을 산정하면서, 전일본공수에는 엔화를 기준으로 산정하였다. 외국 사업자에 대한 제재 필요성이 국내 사업자보다 더 크다고 볼 특별한 사정도 없었다.

대법원은 이와 같은 통화 차별로 과징금 액수의 형평성이 상실되었으므로 과징금부과처분이 위법하다고 판단하였다.

결론

항공당국이 유류할증료의 도입과 변경을 인가했더라도 항공사들이 그 항목을 할인하지 않기로 합의한 행위까지 허용된 것은 아니다.

이 사건 합의는 단순히 운임의 표시체계를 변경한 것이 아니라 기존에 할인되던 유류비용 부분을 할인 대상에서 제외함으로써 가격경쟁을 제한하였다. 따라서 공정거래법 제58조의 법령에 따른 정당한 행위에 해당하지 않는다.

일본 국토교통성의 인가를 받고 일본 독점금지법 적용이 제외된다는 견해가 있었다고 하더라도, 일본법과 한국법을 동시에 준수하는 것이 불가능하지 않았으므로 국내 공정거래법 적용은 제한되지 않는다.

공정거래위원회가 유류할증료가 아닌 전체 항공화물운임을 관련매출액으로 삼은 것도 적법하다.

그러나 전일본공수가 원화로 받은 항공화물운임을 엔화로 환산하여 관련매출액을 산정한 뒤 다시 원화로 환산한 것은 환율변동을 과징금에 이중으로 반영한 것이다. 이는 국내 사업자와 외국 사업자 사이의 형평성을 해치고 비례·평등원칙에 위배된다.

대법원은 과징금 산정방식에 재량권 일탈·남용의 위법이 있다고 판단하여 원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송하였다.

실무상 유의점

행정기관의 인가와 경쟁법상 면제는 구별해야 함

가격이나 요금에 관하여 주무관청의 인가를 받았다는 사실만으로 공정거래법 적용이 배제되지 않는다.

인가의 근거 법령이 경쟁제한을 구체적으로 허용하는지, 해당 합의가 그 허용범위에서 필요·최소한에 그쳤는지를 별도로 검토해야 한다.

운임체계 변경과 할인제한을 구분해야 함

비용항목을 별도로 표시하는 행위 자체와 그 비용을 할인하지 않기로 경쟁사업자들이 합의하는 행위는 법적 성격이 다르다.

후자는 실질적으로 최저가격이나 가격 구성요소를 고정하여 가격경쟁을 제한할 수 있으므로 부당한 공동행위로 판단될 위험이 높다.

외국법상 허용만으로 한국법 적용을 피할 수 없음

외국 정부의 인가나 외국 경쟁법상 적용제외를 주장하려면 단순히 허용되었다는 점만으로 부족하다.

국내법과 외국법이 실제로 충돌하여 양쪽을 동시에 준수하는 것이 불가능하다는 점, 외국 정부가 해당 행위를 적극적으로 요구했다는 점, 국내시장에 미치는 영향보다 외국의 정당한 이익을 존중할 필요가 현저히 크다는 점을 구체적으로 입증해야 한다.

관련매출액은 실제 거래통화에서 출발해야 함

외국기업의 재무제표 작성통화나 본국 통화가 아니라 문제 된 상품·용역의 실제 결제통화를 먼저 확인해야 한다.

원화 매출을 외화로 환산한 뒤 처분 시점에 다시 원화로 환산하면 환율변동이 이중으로 반영될 수 있으므로, 관련매출액·부과기준율·가중감경·최종 환산의 전 과정을 단계별로 검산해야 한다.

관련매출액이 담합한 가격항목에만 한정되는 것은 아님

유류할증료처럼 합의 대상이 전체 상품·용역 가격의 일부 항목이라도 그 합의가 전체 가격경쟁에 영향을 미쳤다면 전체 매출이 관련매출액이 될 수 있다.

관련 상품·용역의 범위, 가격항목의 독립성, 합의가 전체 가격에 미친 영향과 대체가능성을 검토해야 한다.

과징금 사건에서는 위반행위와 금액 산정을 분리하여 다퉈야 함

이 사건에서는 담합 성립, 공정거래법 적용, 전체 운임을 관련매출액으로 삼은 점은 모두 적법하다고 판단되었다. 판결이 파기된 이유는 과징금 산정통화의 오류였다.

따라서 소송에서는 위반행위 성립 여부뿐 아니라 다음 사항을 별도의 공격·방어 대상으로 구성할 필요가 있다.

관련 상품·용역의 범위
관련매출액 산정기간
거래통화와 적용 환율
부과기준율
의무적·임의적 가중 및 감경
국내외 사업자 사이의 비례·평등원칙 위반 여부

묵시적 합의는 의사연결의 상호성을 입증해야 함

항공사들의 가격이나 유류할증료가 비슷한 시기에 동일하게 변동했다는 사실만으로 담합이 바로 인정되는 것은 아니다.

정보교환, 회의 참석, 연락 내역, 공동 인가신청 과정, 가격변경 시점과 방식 등 사업자 사이에 의사연결이 있었다고 볼 구체적 사정이 필요하다.

항공당국의 인가를 받은 유류할증료 합의에도 공정거래법이 적용되는지

해당 판례

관련 판례

관련 법령

사실관계

법리

결론

실무상 유의점