해당 판례
하급심 및 파기환송심
- 대구지방법원 2020년 1월 8일 선고 2018구합22571 판결
- 대구고등법원 2021년 6월 11일 선고 2020누2487 판결
- 대법원은 원심을 파기하고 대구고등법원에 환송하였다.
- 파기환송심인 대구고등법원 2023년 2월 1일 선고 2022누2948 판결은 2008년 12월 10일 고시를 기준으로 보상 기준연도를 2008년으로 보아 대부분의 청구를 유지하고, 누락 토지에 대해서만 원고 A에게 14,739,000원을 추가로 인정하였다.
관련 판례
- 대법원 2002년 9월 4일 선고 2002두2833 판결 사업으로 인한 개발이익이나 투기적 가격상승이 배제된 비교표준지를 선정해야 한다고 판시하였다.
- 대법원 2010년 11월 25일 선고 2007다74560 판결 감정평가는 특별한 오류가 없는 한 존중되며, 단순히 다른 평가방법이 가능하다는 사정만으로 배척할 수 없다고 판시하였다.
- 헌법재판소 2013년 12월 26일 선고 2011헌바162 전원재판부 결정 공익사업으로 발생한 개발이익을 보상액에 포함하지 않는 것이 헌법에 위반되지 않는다고 판단하였다.
관련 법령
- 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조
- 산업입지 및 개발에 관한 법률 제22조
- 산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법 제15조
- 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령(2013. 5. 28. 대통령령 제24544호로 개정되기 전의 것)
- 토지보상평가지침 제10조, 제16조, 제17조의2
사실관계
정부는 2008년 8월 26일 대구를 포함한 여러 지역에 국가산업단지를 조성하겠다고 언론을 통해 발표하였다. 이후 대구 달성군 일대에 산업단지 조성사업이 추진되었고, 2009년 9월 30일 국토해양부고시 제2009-954호로 산업단지계획 승인 및 지형도면 고시가 이루어졌다.
사업시행자인 한국토지주택공사는 사업구역 내 토지를 수용하고, 2017년 11월 9일과 2017년 12월 7일 수용재결을 받았다. 토지소유자들은 보상액이 지나치게 낮게 산정되었다고 주장하면서, 2009년 또는 그 이후의 공시지가와 거래사례를 기준으로 보상액을 다시 산정해야 한다고 주장하였다.
원심은 2008년 8월 26일 언론발표가 사업계획 공고에 해당한다고 보아 2008년 1월 1일 공시지가를 기준으로 삼았다. 토지소유자들은 언론발표는 법률상 공고·고시가 아니므로 2009년 1월 1일 공시지가를 적용해야 한다고 다투었다.
대법원 파기환송 후 대구고등법원은 2008년 12월 10일 대구광역시 달성군의 개발행위허가 제한지역 및 지형도면 고시가 사업 시행을 공식적으로 알리고 해당 지역의 지가변동을 초래한 고시라고 판단하였다.
법리
공익사업 보상액은 원칙적으로 사업인정고시일 전의 공시지가 중 사업인정고시일에 가장 가까운 시점의 공시지가를 기준으로 산정한다. 다만 사업인정고시일 전에 사업계획의 공고·고시 등이 이루어지고 그로 인해 지가가 변동된 경우에는, 그 공고·고시일 전의 공시지가를 기준으로 삼는다.
이때 단순한 언론보도나 정책 발표는 법률상 공고·고시로 볼 수 없다. 공고·고시로 인정되려면 권한 있는 행정청이 공식적인 형식과 절차에 따라 사업 내용을 공시하여야 하고, 사업의 위치·범위·내용 등을 객관적으로 확인할 수 있어야 한다.
대법원은 2008년 8월 26일 언론발표가 이러한 요건을 갖추지 못했다고 판단하였다. 언론발표는 산업단지의 구체적인 위치와 범위를 확정한 행정처분이 아니고, 법령에 따른 공고·고시 절차를 거쳤다는 자료도 부족했기 때문이다.
그러나 파기환송심은 2008년 12월 10일 개발행위허가 제한지역 및 지형도면 고시는 달리 보았다. 이 고시는 권한 있는 행정청이 공식적으로 작성·고시한 문서이고, 산업단지 조성을 위한 개발행위를 제한하여 사업의 위치와 범위를 외부에 알리는 기능을 하였다. 또한 고시 이후 해당 지역의 공시지가가 주변 지역보다 현저히 상승하여 사업으로 인한 지가변동도 인정된다고 판단하였다.
2008년부터 2009년까지 사업구역의 표준지공시지가 상승률은 달성군 전체 상승률보다 약 25.49퍼센트포인트 높았다. 파기환송심은 이러한 차이가 산업단지 조성사업 외의 사정으로 발생했다고 보기 어렵다고 보았다.
따라서 보상 기준은 2009년 공시지가가 아니라 2008년 1월 1일 공시지가가 되었다. 이는 보상가격을 2008년 당시의 금액으로 고정한다는 뜻이 아니다. 2008년 1월 1일 공시지가를 출발점으로 삼되, 수용재결일인 2017년 11월 9일 또는 2017년 12월 7일까지의 정상적인 지가변동률과 개별 토지의 이용상황, 위치, 형상, 환경 등을 반영하여 보상액을 산정한다.
2016년이나 2017년의 거래사례를 그대로 적용할 수 없는 이유는 그 거래가격에 산업단지 조성에 따른 개발이익이나 투기적 기대이익이 포함되었을 가능성이 있기 때문이다. 비교사례는 사업으로 인한 가격상승이 배제되고 해당 토지와 물리적·사회적 조건이 유사한 사례를 선정해야 한다.
파기환송심은 제1방식, 즉 2008년 1월 1일 공시지가를 기준으로 정상적인 지가변동률과 기타요인을 보정한 감정평가를 채택하였다. 그 결과 대부분의 원고에 대해서는 기존 보상액을 유지하였고, 일부 누락 토지에 대해서만 추가 보상액을 인정하였다.
결론
대법원은 2008년 8월 26일 언론발표만으로 보상 기준시점을 2008년으로 앞당긴 원심의 이유를 그대로 인정하지 않았다. 그러나 파기환송심은 별도의 공식 행정고시인 2008년 12월 10일 개발행위허가 제한지역 및 지형도면 고시가 사업으로 인한 지가변동을 일으킨 기준시점이라고 보았다.
따라서 최종적으로는 2008년 1월 1일 공시지가를 기준으로 보상액을 산정하는 결과가 유지되었다. 다만 그 기준은 보상가격을 2008년 수준으로 고정하는 것이 아니라, 수용재결일까지의 정상적인 지가변동을 반영하기 위한 출발점으로 사용된 것이다.
실무상 유의점
- 언론보도, 정책발표, 관계기관 설명회만으로는 토지보상법 제70조 제5항의 사업 관련 공고·고시가 인정되기 어렵다.
- 기준시점을 앞당기려면 공고·고시의 권한, 형식, 절차, 사업구역 특정 여부를 확인해야 한다.
- 공시지가의 기준일과 실제 보상가격의 가격시점은 구별해야 한다.
- 이후 거래사례의 가격상승에 사업으로 인한 개발이익이 포함되었는지 검토해야 한다.
- 감정평가를 다투려면 단순히 평가액이 낮다는 주장보다 비교표준지 선정, 지가변동률, 개별요인 보정, 개발이익 배제 여부의 구체적인 오류를 지적해야 한다.
- 파기환송심에서는 대법원이 제시한 법률상 기준뿐 아니라, 환송 후 새로 인정된 공식 고시와 실제 지가변동 자료까지 함께 심리된다.