본점이 없는 지방자치단체에서도 법인이 분담금 납부의무자인 주민이 될 수 있는지 여부

판결번호

대법원 2021. 4. 29. 선고 2016두45240 판결
시설분담금(상수도원인자부담금) 부과처분 무효확인

사실

한국토지주택공사와 진주시 및 경상남도개발공사는 2007년부터 진주시 일원에서 경남진주 혁신도시 개발사업을 공동으로 시행하였다.

한국토지주택공사는 혁신도시 개발사업과 함께 그중 일부 구역에서 아파트를 신축하는 사업도 시행하였다. 이 과정에서 진주시에 급수공사를 신청하였다.

진주시장은 2013년 8월부터 2014년 5월까지 세 차례에 걸쳐 구 지방자치법 제138조·제139조와 구 진주시 수도 급수조례 제14조를 근거로 한국토지주택공사에 상수도 시설분담금을 부과하였다.

당시 한국토지주택공사의 주된 사무소는 성남시에 있었고, 부과처분이 이루어진 후인 2015년 4월에야 진주시로 이전하였다.

한국토지주택공사는 부과처분 당시 진주시에 본점이나 주된 사무소가 없었으므로 진주시의 주민이 아니고, 구 지방자치법 제138조에 따른 시설분담금 납부의무자도 될 수 없다고 주장하였다.

원심도 한국토지주택공사가 진주시 주민이 아니며 기존 수도시설로 특별한 이익을 받은 자도 아니라고 보아, 시설분담금 부과처분이 모법인 구 지방자치법 제138조에 위반된다고 판단하였다.

법리

1. 지방자치법의 주민 개념은 제도별로 달리 판단해야 한다

지방자치법은 주민의 참여권, 공공시설 이용권, 균등한 혜택을 받을 권리 및 비용분담 의무 등 서로 목적과 성격이 다른 여러 제도에서 ‘주민’이라는 용어를 사용한다.

그러나 지방자치법에는 모든 제도에 공통으로 적용되는 단일한 주민 개념을 정한 규정이 없다.

따라서 자연인이나 법인이 지방자치법상 주민에 해당하는지는 다음 사항을 고려하여 각 제도별로 판단해야 한다.

해당 제도의 목적과 특성
관련 규정의 문언과 내용
지방자치법의 전체 체계
관련 법령에서 정한 주민의 범위
해당 권리나 의무의 성질

주민의 선거권·투표권·감사청구권 등 정치적 참여권은 일정한 연령과 주민등록을 전제로 하므로 자연인만 행사할 수 있다.

그러나 공공시설 이용권이나 지방자치단체의 비용을 분담할 의무는 반드시 자연인만을 대상으로 하는 것이 아니다. 법인도 공공시설을 이용하고 특별한 이익을 얻을 수 있으므로 해당 제도에서 주민이 될 수 있다.

2. 지방자치법 제12조의 주소가 법인의 본점만을 의미하는 것은 아니다

구 지방자치법 제12조는 지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자를 주민으로 정하였다.

민법 제36조는 법인의 주소를 주된 사무소 소재지로, 상법 제171조는 회사의 주소를 본점 소재지로 규정한다.

그러나 민법과 상법의 주소 규정은 각 법률관계에서 일정한 장소를 기준점으로 삼기 위해 마련된 것이다. 이를 지방자치법상 모든 권리·의무에 그대로 적용해야 하는 것은 아니다.

특히 지방자치법상 분담금은 지방자치단체의 공공시설로 특별한 이익을 받은 주민에게 그 이익의 범위에서 비용을 부담시키는 제도이다. 따라서 법인의 본점 소재지만을 기준으로 납부의무를 판단하면 해당 지역에서 실질적으로 사업하며 공공시설의 이익을 얻는 법인이 분담금을 부담하지 않는 불합리한 결과가 발생한다.

3. 분담금 납부의무자인 주민과 주민세 납세의무자의 관계

구 지방자치법 제138조의 분담금은 지방자치단체의 재산이나 공공시설 설치로 특별한 이익을 얻은 주민에게 그 이익의 범위에서 비용 일부를 부담시키는 수익자부담금이다.

구 지방세법은 해당 지방자치단체에 ‘사업소’를 둔 법인을 균등분 주민세의 납세의무자로 규정하였다. 여기서 사업소란 인적·물적 설비를 갖추고 계속하여 사업이나 사무가 이루어지는 장소를 의미한다.

대법원은 지방자치법상 분담금 납부의무자인 주민은 원칙적으로 균등분 주민세 납세의무자인 주민과 동일한 범위로 보아야 한다고 판단하였다.

다만 분담금의 경우에는 주민이라는 요건 외에 지방자치단체의 재산이나 공공시설 설치로 특별한 이익을 받았다는 추가 요건이 필요하다.

4. 법인의 분담금 납부의무 요건

법인이 해당 지방자치단체에 본점이나 주된 사무소를 두지 않았더라도 다음 요건을 충족하면 분담금 납부의무자가 될 수 있다.

첫째, 해당 지방자치단체 구역 안에 인적·물적 설비를 갖춘 사업소가 있어야 한다.

둘째, 그 사업소에서 계속적으로 사업이나 사무가 이루어져야 한다.

셋째, 지방자치단체의 재산 또는 공공시설 설치로 특별한 이익을 얻어야 한다.

넷째, 지방자치법의 위임에 따라 마련된 조례가 정한 구체적인 부과 요건을 충족해야 한다.

이러한 요건을 충족하면 부담금의 이중부과와 같은 특별한 사정이 없는 한 법인은 조례에 따른 분담금을 납부해야 한다.

5. 특별한 이익의 판단

법인이 상수도를 직접 사용해야만 수도시설 설치로 특별한 이익을 얻는 것은 아니다.

개발사업자가 수도시설로부터 상수도를 공급받을 수 있는 상태의 사업지구를 조성하거나 건축물을 신축하여 제3자에게 분양한다면, 급수가 가능한 상태 자체가 사업지구와 건축물의 이용가치 및 분양가치를 높인다.

따라서 개발사업자는 최종적인 수도사용자가 아니더라도 수도시설 설치로 특별한 이익을 얻은 자가 될 수 있다.

이 사건에서 한국토지주택공사는 여러 해 동안 진주시에서 혁신도시 개발사업과 아파트 신축사업을 시행하면서 인적·물적 설비를 갖추고 사업하였다. 그러므로 진주시 구역 안에 사업소를 두고 있었고, 분담금 제도에서 말하는 주민에 해당한다고 볼 수 있다.

또한 조성한 사업지구와 건축물에 진주시 수도시설을 통해 상수도를 공급받을 수 있었다면, 급수가 가능한 사업지구와 건축물을 분양함으로써 수도시설 설치에 따른 특별한 이익을 얻었다고 볼 수 있다.

결론

대법원은 법인의 주된 사무소나 본점이 해당 지방자치단체에 없다는 이유만으로 분담금 납부의무자인 주민이 아니라고 단정할 수 없다고 판단하였다.

한국토지주택공사는 진주시에서 여러 해에 걸쳐 혁신도시 개발사업과 아파트 신축사업을 수행하면서 인적·물적 설비를 갖추고 계속 사업하였으므로 진주시에 사업소를 둔 주민에 해당할 수 있다.

또한 진주시 수도시설에서 상수도를 공급받을 수 있는 상태의 사업지구와 건축물을 분양하였다면 수도시설 설치로 특별한 이익을 얻은 것으로 볼 수 있다.

그런데도 원심은 한국토지주택공사가 진주시 주민이나 특별한 이익을 받은 자에 해당하지 않는다고 판단하였다. 대법원은 원심이 구 지방자치법 제138조의 주민과 분담금 납부의무에 관한 법리를 오해하고 필요한 심리를 다하지 않았다고 보아 원심판결을 파기환송하였다

판결번호

관련 판례

관련 법령

민법 제36조

상법 제171조

사실

법리

1. 지방자치법의 주민 개념은 제도별로 달리 판단해야 한다

2. 지방자치법 제12조의 주소가 법인의 본점만을 의미하는 것은 아니다

3. 분담금 납부의무자인 주민과 주민세 납세의무자의 관계

4. 법인의 분담금 납부의무 요건

5. 특별한 이익의 판단

결론